REICO专项报告：对经济适用房政策的评价doc18.docx

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1、RE1.CO专项报告：对经济适用房政策的评价对政策问题的评价k政策问题的构建在政策主张形成时，政策的问期构建主要来自三个方面：一是小康社会带要居住条件进一步改善。九十年代末，城镇居民的收入水平和改革之初相比有了较大梃高，居住状况也有很大改善，人均庭筑面积巳到达17.78平方米.比改革当初人均6.7平方米提高了11平方米，有很大进步和改等。但理论界和决策层认为，和改革三步走战略的阶段目标相比，和足设小康社会目标要求相比，和国外相比，在整体居住质量（包括房屋配套、生活配套和生活环境等）和居住水平上，还有一定差距，城市居民的住房状况还需要透一步改善：二是住房供给方式需要替代。城镇住房制度在经迨既有公

2、房提租、出售之后，需要进入一个新的阶段。在新的阶段内，公有住房供给逐步退出,商品化、社会化住房供给要成为城镇住房供给体系的主要构成。但是,根据当时的社会收入整体水平.家庭收入的主要来源和职工工资结构，完全依靠劳动报酬获取商品房存在甯遇性的支付能力缺乏问题。因此，需要一种不同的住房供给制度进行替代，以推进住房制度改革的深入。三是，在当时的国际经济和宏观经济背景下，由于亚洲金融风暴，宏观经济面临必须依靠扩大内需求实现既定的增长目标，必乡页寻找可以校大程度满足扩大内需的消费品和行业领班在这样的背景下，通过住房改变居民消费结构,扩大内需，拉动经济增长成为历史的可行。1998年全国城镇住房改革和建设会议

3、指出：“建立新的城镇住房供给体系，重点是大力开展经济适用住房。这既是这次房改的重要目的,也是房改是否成功的一个重要标志。一方面,中低收入家庭是目前城镇家庭的主体，开展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活到达小康的重要条件。另一方面，开展经济适用住房又可以增加有效帘求，带动经济增长，不会形成房地产热，符合经济开展总的要求。（自建设部“关于进一步标准经济适用住房建设和销售行为的通知”，龙住房2000196号）2、政策目的当政策问题按照上面所论逑那样进行构延的时候，政策目的也就很清是,那就是，一要满足居民住房状况的改善；二要构定新的商品化、社会化城市住房供给体系：三要扩大内需，拉动

4、经济增长。3、政策目标通过政策的形成过程分析，我们可以很清楚地看出，在经济适用房政策体系形成的时候，政匏主张本身并不是单纯为解决中低收入家庭住房的社会问题而提出,政策还同时承当深化住房制度改革和效劳宏观经济调控的使命。因此，政策形成之初政策对象目标比较宽泛，更没有确定、清楚和系统的数量指标设置。系形成的时候,政策主张本身并不是单纯为解决中低收入家庭住房的社会问整而提出，政爱汪同时承当深化住房制度改革和效劳宏观经济调控的使命。因此，政策形成之初政策对象目标比较宽泛，更没有确定、清楚和系统的数量指标设置。不过，1998年到2003年，政府曾连续下达七枇经济适用房建设指导方案，方案建设面枳总计为10

5、.47亿平方米（2004年是1.27亿平方米），相当于同期全社会实际新增住宅速筑面积的32%对政策措施的评价经济适用房政策实施的主要措施有三：一是宏观指导，分级决策。即国家下达宏观指导方案,地方政府根据各自的情况分别确定具体的实施方案。根据有关文献，19982003年经济适用房竣工面积为4.77亿平方米，占同期城镇住宅新增建筑面积的14.41%,大约5.7亿平方米的方案没有完成，方案执行率大约为45.56%而且，从2001年开始国家下达经济适用住房定设投资方案数量在逐年降低。二是土地行政划拨。无论是通过房地产开发企业提供经济适用房的新增用地，还是单位自近，或者集资、合作建房，土地供给梆采取行政

6、划拨的方式。其中，集资、合作建房和单位利用自用土地建设经济适用房用地，实际上是利用方案经济体制下原有土地占有的剌余。三是价格管制调整,由于三种供给方式的对象和范围并不完全相同，因此三种经济适用房的价格也不相同。通过房地产开发企业提供的经济适用房价格由政府确定价格构成，而集资、合作建房以及单位自运、面向本单位职工销售的经济适用房价格由各个单位自行决定。从严格意义上讲，集资、合作建房和单位自建住宅（包括速设工程附带住宅）不能算作完整意义上的商品化、产业化和社会化住房供绐，这种生产方式本身和城俵住房制度改革的目标追求并不一致。而1998年2003年，经济适用房的供给更多依赖住房需求者所在工作单位的努

7、力，通过房地产开发企业产业化完成的经济适用房供给量并不高。所以，政策的实施更多依模不完全产业化和不完全社会化的手段。对政策效果的评价k目的：政策目的已经实现城镇居民住房得到改香。包括各个收入层次家庭在内，城镇居民的住房状况都得到较大改善。事实上，根据我国的开展水平，在2001年底,全国城市居民住房人均建筑面积到达20.8平方米，当年全国家庭人口平均数为3.38人，全国城短家庭平均住房面积为70.3平方米，中低收入家庭住房迂筑面积也平均到达80平方米，超过联合国推荐的3-5人家庭住宅最小面积59.5平方米标准线城市住宅商品化、社会化供给体系已经形成。在中低收入家庭住房中，总体上67.42%来自房

8、改私房和商品房，其中平均57.13%的住房来自房改私房，10.29%的住房来自商品房。通过房地产扩大内需，拉动经济得到实现。2003年,房地产业提供的城镇住宅已经占到供给量的58.6%房地产业对国民经济的奉献率不断提高,19982003年，房地产开发投资对当期经济增长的奉献度由11.3%上升到19.6%；对当期经济增长的奉献率由约0.9个百分点迅速上升约1.8个百分点以上，房地产已经成为国民经济新的增长点。2、目标：并没有完全采用预期的措施到2003年底，经济适用房速设方案目标为10.47亿平方米。2003年底，经济适用房竣工面积4.77亿平方米，占全部方案的45.56%：通过房地产开发企业完

9、成的经济适用房爱工面积2.69亿平方米,占全部方案的25.69%。考虑到建设周期的影响.总的方案目标达成率应该稍高。在政策形成之初，政策曾设想在“房地产开发公司每年的建房总量中.经济适用住房要占20%以上（国发（199443号）。但1997年到2003年末，房地产开发企业每年新开工经济适用房面积平均17.16虬竣工面积占18.75%,没有到达预期方案目标。从目前的数强看，数至2003年，至少超过半数的经济适用房来自集资、合作定房、单位利用自用土地建设经济适用房以及运设工程附带住宅等。但是,根据16个城市经济适用房和商品房的建设情况比黑看，各坨经济适用房的建设情况有很大差异。由于通过市场提供商品

10、化的经济适用房主要依靠政府行玫划拨土地。因此，各地经济适用房建设的差异也反映了各地方政府在经济适用房建设上的意愿有很大不同。我们认为，这和当地土地在全国范围内的级差地租、当地中低收入家庭住房状况以及当地住房供给体系的结构和经济适用房供绐渠道的多样化有偎大关系。3、效果：一、从中低收入家庭住房现状来看，按照当初可以理解的政策目标群体，这些家庭的住房面积得到较大改善，而且各收入阶层家庭住房面积的相对差距没有他们之间收入的相对差距大。中等偏下收入家庭的住房相对面积下降较大，不过，中等偏下收入家庭的住房绝对面积也巳经到达较高水平，到达并超过联合国推荐的建筑面积标准。从满足中低收入家庭住房需求来讲，政策

11、实施以来，居民住房状况存到了改善。但需要强调的是，这一效果的实现，来自包括集资、合作建房、单位利用自用土地建设经济适用房和通过房地产开发企业提供的经济适用房共同完成。但是如果按照当前的政策标准，占全社会家庭3（席的目标群体所占比例并不高,这和当初政策目标宽泛有关系。二、经济适用房的供给更多来自集资、合作建房、单位自建等方式，来自房地产企业提供的经济适用房比例并不高。从住房制度改革来讲，商品化、社会化和产业化住房供给体系巳经形成。但是，在这个体系中，经济适用房名义下的住房供给并不是完整意义上的商品化、产业化和社会化供给。三、从拉动经济增长来看，根据房地产业的产业关联性，即便是通过单位自建和集资、

12、合作建房开发的经济适用房，也依然对国民经济的增长起到了推动作用。在这个意义上，其目的也根本到达。从效果看，经济适用房政策取得了较为明显的效果，但效果的取得主要依敕大量采取不完全产业化和社会化的手段。结论第一，虽然政策的执行更多倚重不完全产业化和不完全社会化的手段，但经济适用房政策当初的目的都已根本得到实现，城稹中低收入家庭的住房情况得到较大改善。第二，在目前经济适用房的使用中，来自拆迁、结婚、迁移、与父母别离和独立自住的新增需求占主要比例。第三，除了拆迁引发的需求可以在拆迁中得到解决外，城市新消住房需求中，来自中等偏下收人家庭的新增住房监求存在支付能力缺乏的问嚣但这并不意味着中低收入家庭存在普

13、遍性住房困难问题。第三，预计在现有土地制度下,大中城市的集资、合作建房.单位自建等其他经济适用房的供给将因为城市土地、城市规划和城市管理的限制而大幅下降，通过房地产开发企业实现的经济适用房将成为经济适用房的主要供给。但是按照现有的供给比例和方式，这局劄经济适用房的供给无法满足全社会3v家庭群体的需求。第四，如果玫府继绘完全依靠新增划拨土地来满足中等偏下收入家庭各个需求层次的住房要求，那么由千各地在土地级差地租、住房状况和供绐条件上的巨大差异，地方政府在政策执行中将面临更大政策执行能力和政策执行本钱的书赘。第五，在土地供给量不变的前提下，全社会每年新增住房需求中,来自中等偏下收入家庭的新增住房需

14、求应该作为一个社会保漳问题，而不是当作市场问题来解决。完全依敕市场供给来解决社会保障问题,将因政策执行本钱的外化而导致政策效果降低。政府可以考虑从政策问题、目标对象和政策措施上对经济适用房政簧进行调整和进一步完善。附录：其他国家和地区的经验其他国家中低收入家庭住房政策的目的现代意义上的住房政策产生于19世纪末20世纪初，用以解决工业化和现代化第一次浪潮下以住房为突出矛盾的城市社会问题。到目前为止，世界各国大多制定了关于中低收入家庭的住房政策,不断满足城镇居民的住房需求是世界各国政府都承当的政治责任。1948年国际人权宣言第25条把居住权利列为根本人权：“每一个人都有权力拥有足够的生活水平，以保

15、障他个人及其家庭的健康及安适，尤其是食物.衣物、居住、医疗以及必要的社会效劳产生于1995年，有133个国家签署的联合国经济、社会、文化权利国际协议也规定：“每一个人都有权利拥有一个于他和他的家庭都足够的生活水平，包括足够的食物、衣物和住宅，同时可以不断地改善其生存条件。1996年联合国伊斯坦布尔人居宣言明确指出：“保证人人享有适当住房和使人类住区更平安、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率。”“要全面逐步实现国际法律文件提出的人人享有适当住房的权利。”“将寻求各级公共、私营和非政府伙伴间的枳极参与，以保证所有人及其家庭能获得土地使用权的法律保障，能免受歧视并能平等地得到经济上可承受的适

16、当住房。世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景、目标和手段不尽相同，但有一点根本相似，那就是箕政策问题的不同，所指向的目标群体明显不同。大多数国家的中低收入家庭住房政策源自社会问而不是解决经济问履。这一点在市场经济国家住房玫策的演变历史中表现得最为明显.但是由于住房政策的执行需要借助经济玫策的支持，包括投资政策、财税政筐和金融政策配合共同形成完整的住房政策体系。然而，从公共政黄本身要解决的问题来看，引发中低收入家庭住房政策问题的仍然是社会问题。比方欧洲各主要市场经济国家的中低收入家庭住房政策大多源于战后住房普遍短映但在随后的政策调整中，问题则源于给定住房供绐条件下，住房供给充足而住房需求者支付能力缺乏的矛盾,以及贫民窟和无家可归流浪者的住房问题上。但福利国家，比方瑞典.其住房政或从一开始则是作为一项社会开展目标被列为国家开展