【调研报告】新时期辽宁城市规划建设特征分析与对策研究.docx

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1、【调研报告】新时期辽宁城市规划建设特征分析与对策研究（内容提要）收缩型城市如何界定如何发展是新时期我国各 地城市不可回避的现实问题，需要因地制宜、因类施策破解这个 难题。本文基于辽宁省14个地级市和16个县级市相关数据分析, 结合新时期东北全面振兴背景下城市规划建设的新形势新要求， 对全省收缩型城市进行基本特征、成因分析，提出未来城市规划 建设的新突破方向。（关键词）新时期；辽宁收缩型城市；规划建设；对策建议一、引言收缩城市的概念最早由德国学者于1988年提出，用来指代 受去工业化、郊区化、老龄化以及政治体制转轨等因素影响而出 现的城市人口流失乃至局部地区空心化的现象。国家发展和改革 委员会在

2、2019年新型城镇化建设重点任务中首次提到收缩 型城市，明确要求收缩型中小城市要“瘦身强体”，转变惯性的 增量规划思维，严控增量、盘活存量。辽宁省作为传统老工业基 地，在城市化发展进程中城市收缩趋势愈发突出。本文基于辽宁 省14个地级市和16个县级市地区生产总值、城市建成区面积、 城镇和居民人均可支配收入、常住人口数量、产业结构等数据进 行分析，对城市收缩新特征进行归纳总结，通过城市收缩原因分 析，为新时代探索全省城市高品质建设和高质量发展提出对策建 议。二、辽宁城市规划建设特征分析（一）城市建成区面积20162021年期间，辽宁城市建成区面积缩小了 100.4平 方公里，增速为-3.59队地

3、级市中，大连、鞍山、葫芦岛、铁岭、 朝阳城市建成区面积扩张，其中铁岭增幅最大为23.78%；阜新 建成区面积无变动；其余8市建成区面积均收缩，其中盘铺收缩 程度最大为-44. 43乳县级市中，北票、兴城、凌源、大石桥、 东港、灯塔、开原7市的城市建成区面积扩张，其中北票市最大 增幅为31.9%；新民、凌海两市建成区面积收缩，增幅分别为 - 13.83%和-7.04版 其余7市建成区面积均无变动。（二）常住人口数量以第六次全国人口普查到第七次人口普查的10年间，全省 常住人口数量减少了 132. 64万人，增长率为-3. 03%。地级市中， 沈阳、大连常住人口数量均为正增长，增长幅度分别为11.

4、89% 和11.37版其他市均为负增长，本溪人口负增长幅度达22.43%, 抚顺、辽阳、锦州、丹东、铁岭5市在10%-20%之间；其余6 市均在10%以下。县级市中，各市常住人口数量均呈负增长，灯 塔市负增长幅度在20%以上，达到了-30.54%；大石桥、庄河、 海城、兴城、盖州等12个市在10%20%之间；其余县级市均在 10%以下。2022年，全省常住人口为4197万人，较上年减少32. 4 万人，其中沈阳、大连分别增长了 2.9万人、4.3万人，其他12 个市都呈现减少态势。（三）地区生产总值20162021年期间，全省地区生产总值净增了 554.2亿元， 增幅为25. 15乳地级市中，

5、增幅超30%以上的有沈阳、盘锦、辽 阳、葫芦岛、阜新、朝阳6市，其中盘锦增幅最大为37.34*, 增幅在20%30%的为鞍山和铁岭2市，增幅在10%20%的为大 连、营口、本溪、锦州、丹东5市，增幅在10%以下为抚顺市， 蜡幅仅为9. 81%。县级市中，14个县级市地区生产总值为正增长， 其中增幅在30席以上的有凌源和灯塔，增幅在20%30%的为北 票、新民和调兵山，增幅在10%20冬的为大石桥、海城、兴城、 开原，其余各市增幅均在10%以下，其中庄河和北镇增幅分别为 -3. 28%和-4. 26%o（四）城镇和农村人均可支配收入2016-2021年期间，全省城镇居民人均可支配收入增长了 31

6、.01%,农村居民人均可支配收入增长了 49. 32%o地级市城镇 居民可支配收入均为正增长。沈阳、鞍山、辽阳3市增幅均在 30%以下；其他11市增幅均在30%以上，其中铁岭增幅最大为 37.48舟。农村居民人均可支配收入增幅在50%以上的有大连、t 口、盘锦、阜新、丹东、铁岭、朝阳7市，其中盘锦增幅最高为 52. 13%o其余7市增幅都在50（以下。综合分析，全省收缩型城市呈现如下特征。（1）城市建成区面积缩小特征显著。全省地级市中，有9 个城市建成区面积为不变或者缩小；16个县级市中，有9个城 市建成区面积为不变或者缩小。整体看，全省城市建成区面积在 20162021年间也呈缩小趋势。城市

7、建成区面积缩小的城市大 多为中小型城市和县级市，如抚顺、本溪等地级市及凌海、新民 等县级市。（2）人口呈现负增长已成常态。辽宁人口负增长的城市地 域特征明显，靠近东北部的地级市人口负增长幅度越大，抚顺、 本溪等均在10%以上；靠近西南部的地级市，人口负增长幅度较 小，阜新、朝阳等均在10%以下；靠近大城市（沈阳和大连）的 地级市的人口负增长幅度较大，远离大城市的地级市的人口负增 长幅度较小。以沈阳都市圈为例，与沈阳市接壤的地级市除了鞍 山和阜新以外，其他市的人口负增长率均在10%以上，本溪市达 到22. 5轧10年间人口流失了五分之一以上。（3）经济增长乏力和人均收入降低。20162021年间

8、，辽 宁地级市的地区生产总值均为正增长，但增长率大多都低于全国 同期平均水平；大部分县级市的地区生产总值为正增长，个别为 负增长。辽宁省整体地区生产总值增长率不及全国平均水平的一 半，说明全省整体及各市经济增长乏力。同时，人均国民生产总 值方面，省内各市之间差距较大，2021年大连最高为104751元, 铁岭最低仅为30389元。地级市的城镇和农村人均可支配收入均 为正增长，但增r长率低于全国平均水平。沈阳最高为50566元， 而铁岭最低仅为29955元，铁岭仅为沈阳的59. 24%。总体来说, 辽宁省居民生活水平低于全国平均水平，且省内居民生活水平城 市间差距较大。三、辽宁省城市收缩现象原因

9、分析（一）人口持续外流人口外流既是收缩型城市的重要特征也是收缩型城市产生 的根本原因。改革开放以来，我国的城镇化进程加快，国内城市 间人口流动加快。从省际人口流动来看，改革开放后东南沿海经 济快速发展，而辽宁经济增长相对乏力，人口逐渐向京津冀地区 和东南沿海地区自然流动。从省内人口流动来看，辽宁省会沈阳 和沿海城市大连，经济发展水平远高于省内其他城市，对其周围 的中小型城市产生了一定的虹吸效应，且距离越近虹吸效应越 大，从而造成周围城市的人口负增长，进而引发城市收缩连锁反 应。（二）产业结构不合理近10年间，辽宁省以工业为主的第二产业正逐渐向以服务 业为主的第三大产业转型，产业结构在不断优化。

10、从2021年全 省各市的三大产业占比看，部分城市二产占比仍高于三产，地级 市中，盘锦市情况最为严重，其2021年二产占比为52.85%,而 三产占比仅为38. 69%o县级市中，调兵山情况最为严重，其2021 年二产占比为64.21%,而三产占比仅为32.45%。传统产业优势 趋弱，出现经济增长乏力、产业规模收缩、新兴产业培育滞后等 区域发展动力源不足，造成就业岗位减少、收入降低，从而引发 人口外流，人口密度减小、城区缩小等一系列城市收缩问题。（三）资源枯弱转型滞后我国共有69个资源枯竭城市或区域，其中辽宁省就有7个, 分别为阜新、抚顺、北票、盘锦（已转型成功）、葫芦岛南票区、 辽阳弓长岭区、

11、葫芦岛杨家杖子经济开发区。伴随资源枯竭，原 先在资源开采过程中的工厂及相关配套的职工生活场所随着人 口外流而被废弃，造成城区面积大量减小。而资源枯竭型城市或 区域伴随着资源的枯竭，必然会产生经济衰退、人口外流、城区 面积减小等普遍性问题，进而导致城市收缩。2007-2021年， 辽宁累计获得中央资源枯竭城市转移支付资金210多亿元，其中 葫芦岛南票区累计获得约22亿元。2021年中央财政下达辽宁资 源枯竭城市转移支付资金18.5亿元，规模居全国第2位。目前 辽宁资源枯竭城市转型资金需求依然较大，城市转型发展依然任 重道远。（四）大城市的虹吸效应沈阳和大连作为我国东北地区重要城市，拥有区位交通枢

12、纽 优势，医疗资源丰富，高校科研院所众多，城市基础建设完善， 城区虹吸效应明显，对省内及东北地区居民都具有较强的吸引 力。在高铁时代，以沈阳为核心的现代化都市圈建设正在全面推 进，半小时经济圈生活圈已然形成，人口集聚效应将更加显著， 在人口规模方面沈阳是东北地区少有的仍然保持人口正增长的 城市。根据第七次人口普查结果，沈阳2020年比2010年净增加 96. 4万人。2022年沈阳常住人口达到914.7万人，增长2. 9万 人。为了提高城市能级，加快建设国家中心城市，沈阳亦提出到 2025年，要实现地区生产总值破万亿，人口规模突破千万，财 政收入达到千亿的目标，沈阳将进入城市发展的“快车道”。

13、四、收缩型城市发展的对策建议从辽宁城市建设与发展面临形势看，当前及今后一段时期， 将围绕“两核一群一圈”区域战略，聚焦新时代城市高质量发展 目标，着力推进城市“瘦身健体”与“精致城市”建设实现新突 破。（一）推动中心城市及城市群高质量发展围绕增强城市群综合承载力做好中心城市功能提升大文章。 2022年国家发展和改革委员会发布关于推动东北地区中心城 市及城市群高质量发展的实施方案后，辽宁省、沈阳市层面都 出台了贯彻落实实施方案重点工作任务。辽宁省实施方案围绕加 快推动沈阳、大连对标地区中心城市以及辽中南城市群高质量发 展，明确提出了增强沈阳、大连“双核”示范引领作用，进一步 提升辽中南城市群发展

14、能级的有关任务，与城市布局建设相关内 容主要包括优化提升中心城市功能、增强城市群综合承教能力、 强化国家级新区示范引领作用、加强国土空间管控等四方面任 务。沈阳市工作方案有关城市建设方面，重点明确“优化区域经 济布局，增强综合承载能力”任务，包括优化提升中心城市功能、 提高中心城市能级、加快沈阳现代化都市圈建设等，目前已经完 成了沈阳都市圈上升为国家战略的发展目标；增强城市群综合承 载能力，提升辽中南城市群协同发展水平，提升沈阳、大连核心 城市综合服务和辐射带动作用等，其目标到2025年建成东北地 区功能完善、辐射带动力强的重要中心城市，立足国家中心城市 定位，大力推进东北亚国际化中心城市建设

15、，全面做好核心城市 与城市群高质量发展大文章。（二）以采煤沉陷区综合治理带动资源型地区城镇化建设聚焦资源型城市转型是新时代辽宁城市高质量发展的一篇 新文章。2017年以来，关于加强分类引导培育资源型城市转 型发展新动能的指导意见独立工矿区改造搬迁工程总体方案 和全国采煤沉陷区综合治理规划等国家顶层设计集中出台， 并明确要求收缩型中小城市发展新要求，强调要“瘦身强体”， 转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公 共资源向城区集中。“十四五”新型城镇化实施方案强调指 出，要顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失 城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。

16、 结合全省实际，建议我省适时启动资源枯竭型城市与采煤沉陷区 城市摸底工作，全面梳理摸清不同城市与地区城镇建设总体规 划、城乡协调发展、乡村建设等现状与家底，因类施策高质量做 好资源型城市转型升级与采煤沉陷区特殊区域综合治理大文章。（三）补齐中心县城短板弱项带动乡村建设全面协调发展 县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关 键支撑。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于 推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见（以下简称意 见），强调坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规 律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城 短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档 升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县 城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业 安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需戟略、协同 推进新型城镇化和乡村