黄冈市新型农村合作医疗试点工作的调查与思考.docx

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1、黄冈市新型农村合作医疗试点工作的调查与思考摘要：新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，国家、地方政府和个人筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。黄冈市委宣传部组织的调研课题组在对黄冈市新型农村合作医疗试点工作的情况进行专题调研的基础上，提出了对策与思考的建议，得出了一些基本结论和实践思考。关键词：“新型农村合作医疗”试点；调查；建议中图分类号：R127文献标识码：A文章编号：1004-0544(2007)10-0166-05一、试点基本情况新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加,国家、地方政府和个人筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。黄冈730万

2、人口，540万人在农村，建立覆盖540万人的农村基本医疗保障制度意义重大，工作任务也十分艰巨。从2007年开始，黄冈市新型农村合作医疗基金的筹资标准为每人每年55元，其中，中央财政对参合农民每人每年补助20元，省级财政每人每年补助15至16元，县市级财政每人每年补助4至5元(国家级贫困县省补助16元，县级补助4元)，农民自筹15元。2003年以来，市政府把新型农村合作医疗试点工作纳入黄冈市经济和社会发展的总体规划，认真贯彻落实中央、省关于推行新型农村合作医疗制度的一系列方针政策，积极探索新型农村合作医疗运行管理机制，不断提高农民自愿参合积极性，努力扩大参合农民受益面，有效缓解了农民“看病难、看

3、病贵”问题，推进了社会主义新农村建设,基本实现了政府得民心、农民得实惠、农村卫生事业得发展的多赢局面。2007年，市政府将建立和完善新型农村合作医疗列入政府为民办实事的8项承诺之一。黄冈市新型农村合作医疗试点工作经历了三个阶段。2003年，武穴市列为全省首批8个新型农村合作医疗试点县市之一，率先在黄冈市启动。2006年，新增红安、英山、黄梅三县试点，2007年，麻城、团风、流水、新春、罗田、黄州共6个县市区列为新增试点县市。目前，全市共有10个县市区被纳入全省试点范围（龙感湖管理区因体制原因暂未列入，拟将其列入全省农垦系统的医疗保障体系），覆盖农业人口500万人，按全市“十一五”规划要求，黄冈

4、市提前三年实现了新型农村合作医疗制度全面覆盖的目标，为全面推进新型农村合作医疗发展奠定了坚实的基础。二、试点主要做法和取得的成效（一）健全组织管理体制，确保试点顺利推进1 .加强了组织领导。市政府坚持把新型农村合作医疗试点作为事关农民健康保障、事关农村经济社会发展的大事来抓。市政府成立了由分管领导和有关部门负责人组成的新型农村合作医疗协调领导小组。市县（市、区）两级均将新型农村合作医疗试点工作作为各级政府和领导干部年度及任期责任目标考核的重要内容，明确县（市、区）政府为责任主体，政府“一把手”为第一责任人，分管领导为直接责任人，形成了层层有责任、层层抓落实的工作格局。各县市区均成立了由政府“一

5、把手”任组长的新型农村合作医疗管理委员会，及时研究解决新型农村合作医疗试点工作中的困难和问题。市政府每年都要召开常务会议研究部署新型农村合作医疗试点工作，并连续两年将新型农村合作医疗试点工作列入政府为民办实事的内容，对新型农村合作医疗试点工作起到了很好的组织领导作用。2 .建立和健全工作机制。各县市区均成立了新型农村合作医疗管理委员会办公室，明确为全额拨款事业单位，并克服财政困难，努力做到了机构、编制、人员、经费、办公地点和办公设施“六到位”。乡镇合管办为县级合管办派出机构，实行垂直管理，人员实行交叉任职、异地委派，工资由县市合管办统一发放。全市共成立县、市级新型农村合作医疗工作机构10个，落

6、实专兼职工作人员53名，县市级财政共落实新型农村合作医疗试点工作经费461.2万元，为稳步推进新型农村合作医疗试点提供了有力保障。3 .广泛开展宣传发动工作。卫生部门采取多种形式进行宣传，通过召开动员会、组建宣讲团、出动宣传车、印发宣传资料、悬挂宣传标语、设立新闻专栏（专题、专版）、举办专题讲座（培训）等途径,全方位、多层次地向广大农民宣传新型农村合作医疗的重要意义、政策法规和管理办法，帮农民算经济账，为农民当参谋，让新型农村合作医疗政策进村入户，做到家喻户晓，人人明白。（二）完善运行管理机制，真正实现惠民利民1 .建立科学的筹资机制。一是简化程序方便农民缴费。各县市区均建立了由政府牵头、财政

7、部门实施、相关部门配合的个人基金征缴机制。抽调县乡干部包村、包组、包户，进行宣传发动，组织签订合同，经费收缴等工作，为简化程序，方便农民，我们总结推广了边入户登记、边签订协议、边代收费用、边发放医疗证，一次办结的方法,极大地方便了参合农民，提高了办事效率，降低了筹资成本，也调动了农民参合积极性。2007年全市参合农民总数达到466万人，参合率达86.6虬二是多方筹资资助困难群众参合。武穴、罗田等地采用多渠道筹集资金的办法，鼓励公司企业、集体老板采取资助、赞助、补助的方式，帮助农村困难户、特困户参加新型农村合作医疗。三是全力落实地方补助。各县市区在认真做好个人基金筹集工作的同时，千方百计将县级财

8、政补助资金及时足额安排到位。2003年以来，各试点县市区累计落实新型农村合作医疗补助资金8000多万元。2 .建立公平合理的补偿机制。一是合理确定补偿标准。合作医疗补偿标准过低会影响农民受益，标准过高会带来基金透支风险。为此,黄冈市要求各试点县市认真组织基线调查，科学制定实施方案，合理确定补偿标准，并根据实际情况适时进行调整，不搞一刀切，既保证了合作医疗的正常运行，又提高了参合农民的受益程度。二是简化补偿报销程序。黄冈市在实施新型农村合作医疗的过程中，注意简化补偿程序，实现了参合农民医疗费用及时报销，受到了农民的普遍欢迎。在县市内定点医疗机构就医者可即时报销；在县市外就医者可凭相关资料随时到县

9、市合管办核销。既充分尊重了参合农民的自主选择权，又避免了因报销不及时、不方便而挫伤农民的参合积极性。三是引导农民合理就医。各试点县市在确保满足农民就医需求的情况下，按照分级分类医疗机构设置不同的报销比例，在保证看好病的前提下，引导农民就近就诊，控制县外转诊率，参合农民基本做到了“小病不出乡村，大病不出县”，有效提高了合作医疗基金的使用效益。四是不断完善医疗补偿报销制度。黄冈市在实施新型农村合作医疗制度的试点过程中，各县市大胆探索，不断完善医疗补偿报销制度。如武穴在乡镇卫生院不设起付线，提高封顶线，降低报销门槛；麻城市的报销率红线惩戒制度，英山县对门诊基金统筹定向使用，为全县60岁以上的农村参合

10、老人及军烈属作了H项免费体格检查，对慢性病人的补助采取刷卡报销等都颇有创意。3.建立约束有力的监管机制。一是坚持封闭运行，强化基金监管。各县市区都设立了“新型农村合作医疗基金财政专户”，及时将合作医疗基金和财政补助资金划入专户管理，实行银行管钱、财政管账、合管办核销，收支分离、管办分开、专款专用，做到“财政管账不管钱、银行管钱不用钱、合管办用钱不见钱”，真正实现了新型农村合作医疗基金封闭管理、安全运行。二是建章立制，强化内部约束。各县市区按照“维护农民利益，方便基层操作，规范内部管理”的基本思路，建立了一整套切合实际、行之有效的新型农村合作医疗管理制度和办法，形成了强有力的内部约束机制。各地在

11、结合实际制定农村合作医疗实施办法的基础上，配套制定了医药费报销、住院转诊、特殊检查和单病种付费报销等办法和规定，严格规范管理，较好地避免了重复检查、超范围报销等不良现象。三是立足公开公正，强化社会监督。新型农村合作医疗定点医疗机构都设立了合作医疗公示栏，实行服务项目、诊疗内容、用药目录、收费标准、诊疗过程、结算办法、报销情况“七公开”，既方便了农民就医，又接受了社会监督。各级均成立了由纪委、监察、审计、财政等相关部门负责人和人大代表、政协委员、乡村医生、基层干部、参合农民代表组成的新型农村合作医疗监督委员会，制定了新型农村合作医疗监督办法，定期和不定期开展新型农村合作医疗运行情况监督检查。（三

12、）推进农村卫生改革，提高医疗服务质量1 .推进乡村卫生体制改革。近年来，黄冈市全面推进了乡村卫生体制改革，为开展新型农村合作医疗试点奠定了坚实基础。全市通过规划调整、资源重组等措施，保证了一乡（镇）一院、一村一室。将乡镇卫生院实行“县办县管”，同步推行乡村卫生机构一体化管理，进一步理顺了县、乡、村三级医疗卫生机构管理体制。大力推行乡镇卫生院运行机制改革，增强了乡镇卫生院发展活力。去年，中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声同志对靳春县乡镇卫生院改革给予肯定并作出重要批示。2 .增强乡村卫生机构服务能力。自启动新型农村合作医疗试点以来，黄冈市通过实施乡村卫生机构基础设施建设、农村卫生人才培训两大

13、工程，改善了农村卫生机构设施条件，提高了队伍素质，增强了服务能力，较好地满足了新型农村合作医疗试点工作的需要。麻城市筹资建设村卫生室的做法得到省政府的充分肯定。3 .规范定点医疗机构诊疗服务行为。我们以医德医风和卫生系统政风行风建设为抓手，加强新型农村合作医疗定点医疗机构管理，强化医护人员职业道德教育，采取多种手段和措施，严查严防乱检查、乱用药、乱加价、乱收费等不良行为，督促各定点医疗机构合理检查、合理治疗、合理用药，切实规范了定点医疗机构的诊疗服务行为，降低了参合农民的医药费负担，使合作医疗基金实实在在地用到参合农民身上，较好地维护了参合农民的权益。黄梅县在15个单病种和11种慢性病的报销上

14、作了详细的规定，有效地限制了开大处方。新春、团风两县大力推行药品统一招标采购和集中配送制度，有效地降低了药价。四年来，全市新型农村合作医疗试点取得了显著成效。各个试点单位在推行新型农村合作医疗过程中，进行的一系列管理创新和制度创新的作法，引来了全国二十多个省市的考察学习，数以千计的专家到武穴、黄梅等县市调研，很多基层管理人员被省、部认定为新型农村合作医疗专家到全国讲课。各试点县市累计有437.75万人次享受到了新型农村合作医疗制度的实惠，其中门诊427.66万人次，门诊报销费用2177.75万元，住院10.09万人次，住院报销费用5795万元,个人补偿最高额达到了3.46万元。据统计，参合农民

15、人均住院医疗费用有所下降，乡镇卫生院人均住院费用由2003年的1149元下降到951元，降幅达17姒县级医院人均住院费用由2003年的2338元下降到2161元，降低7.5虬实行新型农村合作医疗制度，对缓解农民因病致贫、因病返贫起到了较好的效果。三、试点过程中反映出来的问题目前，黄冈市新型农村合作医疗试点情况良好，成效显著，但比照中央和湖北省的要求，对照广大人民群众不断增长的医疗需求和愿望，还存在一定的差距，实际工作中也有一些不容忽视的问题。（一）医疗卫生的深层次矛盾影响了新制度的运行和成效新型农村合作医疗制度在运行过程中反映出来的许多问题和矛盾都有其深层次的根源。如医药流通管理体制的混乱，造

16、成药价虚高；以药养医的机制，造成大处方和医疗费用的攀升；政府对卫生投入的历史欠债太多，对医疗卫生人员的供给不足，造成了卫生人才的流失、医疗技术水平不高，等等。这些历史包袱以成本的方式分摊到患者的医疗帐单上，抵消了群众报销的实惠，引起了群众的意见和不满，反映到新型农村合作医疗制度上，就形成了筹资难、参合率低的现象。各地为了提高参合率，普遍采取行政推动，甚至采取下达指标等措施,引发了一些后遗症，这些现象不能不令人深思而担忧。（二）农村卫生基础亟待加强黄冈是一个人口大市，财政穷市，农村医疗资源的基础非常薄弱。农民参加合作医疗，不仅是为了看得上病，看得起病，更要看得好病。要达到方便、便宜、有效的目的，做到无病早防、小病早治是最好的办法。村级卫生室是三级医疗服务网络的网底，对村民的预防保健、常见病和多发病起着关键的作用，而全市2700多个村级卫生室5000余乡医基本处于政府无投入、财政无供给、养老无保障、设备“老三样”的状态，乡村两级医疗机构留不住人，引不进人，技术能力不足,这是当