中国深化改革的关键六项制度.docx

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1、中国需要继续深化改革的六项制度楼继伟通过30数年日勺改革开放，中国社会主义市场经济体制框架已经建立。这种框架有诸多方面特性。最关键是两点：一是资源配置基本上由市场决定。除少数基础设施服务价格之外，绝大多数日勺价格是自由日勺。计划经济时期以生产指标为标志的国家计划不复存在，代之以五年长期规划。可以说，生产和消费日勺决策是自由日勺。由于长期日勺对外开放和常常项下可兑换，国际市场也成为资源配置日勺决定性原因。第二点，宏观经济稳定是有制度基础的。现行税收制度基本是中性日勺，税收征管非常有效率，财政收入增长非常强劲，财政状况良好。中央银行和金融监管的职能是健全日勺。这些制度性原因使我们有能力应对通货紧缩

2、和通货膨胀。当然，尚有其他许多特性，但我认为这两点是最本质日勺。由于它们处理了资源配置和宏观稳定，可以实现福利日勺最大化。今天中国倒退到过去日勺传记录划经济体制是不也许了。但这个框架还不够完整，例如公平和公正日勺问题，按中国政府的说法,就是不平衡、不协调、不可持续。目前已经采用了某些措施，重要是政策性日勺，例如增长医疗教育环境保护方面日勺支出，也进行本文是作者为2023年7月4-8日在北京举行的国际经济学会第16届全球大会刊登H勺演讲，后在此框架内经作者的访谈和修改而成。感谢中国社会科学院财贸所汪德华副研究员提供的协助。一一编者注了某些制度性日勺改革。中国政府也深入指出，要继续深化改革。我认为

3、，这些改革必须从体制上、本源上着手，在此后523年推出来。根据我日勺观测，需要进行日勺重大改革诸多，而今天是国际经济学的会议，我想用国际比较措施的视角看有哪些重要的改革。与重要经济大国对比，我觉得中国有六个制度上日勺特殊方面，需要改革。第一，社会保障体制改革在这方面，各国体制有差异，但总体看来，基本上是养老社会保障由中央或联邦政府管理，由于医疗保障更为复杂，有日勺国家由中央或中央和地方政府协同管理，起码可供中国参照的大国都是如此。如美国，其政府办日勺基本养老保险由联邦政府负责；例如日本，养老保险由中央政府负责，医疗保险则由中央政府和地方政府共同负责，地方政府在管理方面日勺责任更大些。而中国目前

4、重要是由地方政府负责详细管理、筹资，中央政府予以补助。应当讲，抛开管理层次问题，中国目前日勺养老保险体制自身是一种缺乏自我约束机制、有道德风险日勺制度，并且不适合中国目前大规模日勺劳动力流动和迅速的都市化过程。统一市场、公平公正都规定由中央政府负责社会保障体制。这一点尤其合用于养老保障。因此，中国应借鉴其他大国经验，养老保障逐渐实现由中央政府直接负责，管理责任要上划。我们本来的养老保障是县统筹、市统筹，2023年已经完毕了各省统筹，接下来要做省级之间、区域之间的账户转移。为何不维持县统筹、市统筹呢？由于不符合经济规律，倒逼着国家往集中方向走，不过越走麻烦越大，由于养老保障制度自身漏洞太大。本来

5、地方管日勺时候，由于最终由其承担支付责任，因此地方总是想措施控制成本；不过当中央统筹管理日勺时候，地方就有扩大成本日勺动力，因此必须首先要设计出有约束机制日勺社会保障制度。这就波及与否采用基金积累制，对此，目前也有诸多争议。我认为应实行基金积累制，但宜采用记账式账户，这样日勺账户，一是有约束，给付与个人和企业支付日勺积累挂钩。二是适合于个人积累，无论是劳动力在农业或非农业，还是在地区间或其他行业间转移，甚至间歇性就业，都便于劳动者个人积累。三是有了簿记日勺账户便于全国流通，有助于劳动力日勺流动。四是有助于代际平衡。我国人口年龄构造特性决定代际平衡是必然日勺，而个人实存账户制使得代际平衡成为不也

6、许。我国目前社会基金余额过万亿元，社会上仍认为是“空账”，实际上是以当期做实个人账户制的观点评价日勺。假如采用记账式个人账户，可以在总体上做好代际平衡。五是明确政策责任。社会保障实质上是国家强制干预人生财富分布。个人偏好不一样，有人信心满满，但投资失败,老年贫困交加；有人谨小慎微，日子过得紧巴巴，老年虽有所养,但人生是另一种失败。由于环境变化莫测，这两种失败并不是极端，而是比较大概率在人际间分布。从国民经济日勺角度看，这种人生日勺失败对经济增长也是不利日勺。所谓国家干预，就是用税收日勺方式，强制个人和企业将年轻时日勺财富积累一部分，保证老有所养，从而潇洒毕生。无论采用现收现付、个人实存积累还是

7、记账式积累，本质就是，既然是强制性干预，就有责任保证老有所养。个人实存积累制由个人决定投资，假如出现长期亏损怎么办？智利是最早实行个人实存积累制日勺国家之一，个人委托经营的特许经营管理人有日勺严重亏损，但政策责任所在，国家不能不管，只好让经营好日勺基金去合并失败日勺，形成另一类日勺不公平。假如再出现2023年全球股灾导致金融市场大幅下跌，基金大面积亏损怎么办？到最终还是国家来承担。记账式个人账户制度个人给付与个人和企业交费是挂钩日勺，就形成了约束，无外乎国家设定一种保底利率给个人，进而可在严格审慎监管条件下，国家社会保障基金集中投资，而保底利率相称于国家承担最终责任。医疗保险有些不一样，小国常

8、常是国家管，大国往往是中央、地方合管。例如在美国，针对老年人日勺医疗保险MediCare由联邦政府负责；针对贫困人群日勺MediCaid由联邦政府和州政府共同承担，联邦政府建立一种最低原则并提供资金支持，重要日勺政策制定、管理以及资金筹集由州政府负责。其重要原因是医疗问题日勺信息复杂程度高，除养老保险所需日勺个人一般信息外，还碰到医院、药物、不一样日勺疾病等问题比较复杂，信息管理合用就近原则，因此应以地方为主，中央提供协助。为何要中央协助？由于医疗保险与养老保险同样，波及到人员跨域流动，还波及医疗资源不平衡问题。假如通过养老保险集中管理，建立一种全国统一的信息管理系统后，医疗保险跨地区转移所需

9、的重要信息就有了，中央还可以协助地方补充医疗资源。而工伤、生育、失业保险波及跨地区流动日勺状况比较少，由地方管理就行了。目前，全国不到20万人管理社会保障是太少了，可以把这些管理人员大部分划到中央来，地方再发展社保管理人员，管理地方社会保障事务。至于中央怎样协助地方共管医疗保险，重要在三个方面：一是基本信息的集中，保证信息畅通之下日勺人员流动，这一点养老保险日勺信息集中已经提供了对应日勺基础。二是最低原则日勺制定。由于医疗保险各地成本不一样样，各地可以根据最低原则设定不一样原则，不过全国统一日勺最低原则部分必须是可以接续和转移日勺。例如说，人员从北京流动到上海，假定上海日勺原则高，但全国统一的

10、部分必须能转，差额部分可以由个人补上。三是医疗的外部效应很大，国家应当对小朋友或者部分特殊医院提供补助。和养老保险同样，医疗保险假如不处理好，仍然会影响劳动力日勺流动。假如养老保险是信息集中化的，基本信息是有日勺，无外乎是量化转移其他信息，当劳动力跨部门、跨区域流动时，可认为医疗保险日勺可接续提供制度基础。第二，个人所得税改革个税问题近几年是社会关注日勺重点，尤其是其免征额问题。但实际上，目前有关中国个人所得税的讨论，重点应当放在改税制，而不是提高免征额。在税制方面，中国对个人所得，按十一种税项分别征收，就像十一种单独的所得税法。其中，只有工薪所得是累进税率，其他都是比例税，这对工薪阶层并不公

11、平。国际比较可以发现，发达国家基本上是按综合所得纳税。发展中国家也已大部分实现按综合所得纳税，金砖五国中只有中国是分项纳税，像越南这样学习中国的国家也已实现综合税制。其中，俄罗斯的综合税制改革影响很大，重要体目前它不仅实现了综合税制，并且是单一税（flattax）,即税率设计放弃了累进制。这样多国家采用综合税制不是偶尔的，重要是从公平和效率来考虑。相对于综合税制，分项税制不公平，不能根据一种人真正的收入状况综合征税；复杂日勺分项税制也也许扭曲人们的行为。因此，未来应当转型为综合征收日勺个人所得税制度。目前正式日勺提法叫分项和综合征收相结合，而只要有综合征收，就会波及到分专题预征最终做年度汇总算

12、账的问题，实际上就是综合税制了。绝大部分国家在实行综合征收时均有专题，例如说对利息所得专题征收，最终汇总算账就行了。改革个人所得税的税制设计并不复杂，简朴地说，就是放宽税基，设定三项扣除，即赡养、抚养、基本生计重要是购房等三项扣除，减少边际税率，减少税收档次，加入资本利得税，个人所得税和企业所得税挂钩日勺那部分不反复征收等。因此改革的难点不在于税制设计，而是如下两个问题。一是信息征集问题。个人所得税税基控制规定交叉稽核，个人报税之后，再将本年度所得累加起来，按累进税率计征所得税,已缴纳日勺分项税从中扣除，以及对个人大额支出日勺信息比对。实际上，高收入人群的收入来源比较多元，多地点、多渠道获得收

13、入。在税务部门内部信息要集中，然后还要非税务部门日勺配合。在个人报税之后，要进行收支信息比对，重要针对大额支出（如买房、买车）和个人所报收入等信息，这需要市场供应方、银行等把信息提供应税务当局。目前，世界上重要国家都制定了有关法律，规定公共部门信息、户籍资料等必须共享，市场参与者也必须提供某些信息，等等。因此，此后国家必须在信息征集方面有对应日勺立法。这些应当是“十二五”重点处理日勺问题。二是征管体制。没有一种重要国家个人所得税不是中央征管日勺，而中国是地方税务局征管的。在现行征管体制下，一种人出一本书，在广州出版，广州税务局扣一笔，而这个人又在北京报税，假如是综合税制，广州税务局和北京税务局

14、要统一汇算，收入归属问题不轻易确定，导致了征管日勺复杂性。个人所得税应当由国家来统一征管，地方分享部分，可按国税局设定日勺税基，地方税务局依率征收，地方税率各地可有差异。第三，户口制度。把人分为城镇、地区、不一样都市，人口日勺自由流动是受限制的。户口又与社会保险、住房购置、教育机会相联络，导致不公平、不公正。这是中国的特殊遗产。尽管中国和苏东都脱胎于老式的计划经济，但原苏东国家在人口流动上也没有中国这样严重日勺限制。这种中国日勺特殊遗产不值得保留。毫无疑问，它不公平且不公正。在目前需要大力增长内需日勺状况下，这种户口制度阻碍了都市化进程，也有诸多效率的损失。应当说，目前有关这方面的改革共识是具

15、有日勺，我就不细谈。关键是怎样实行，怎样在重视平衡的基础上保持平稳过渡，逐渐推进。第四，中央和地方财政管理体制改革中央和地方政府日勺财政关系，在中国历来是一种大问题。目前社会各界对此也有诸多讨论。普遍的见解是地方政府财力紧张，中央政府财力雄厚，需要中央下放财权。不过，假如与其他大国相比较，我们可以从此外一种视角来认识这一问题。我们可以举几种数字来阐明。2023年，我国财政收入占GDP比重是20.2%。据财政部窄口径记录，假如将预算外日勺收入算进去，上述比例大概增长5.6个百分点，而据外界估计，增长10个百分点。也就是说，我国财政收入占GDP比重应当在26-30版这个比重按说不算很高。以美国为例

16、，它是权力比较分散日勺国家，联邦税占GDP日勺比重约为19%,州政府税收占GDP的比重为10%左右，两者合计30%左右。相比来看，欧洲比较高，到达40%以上。当然，欧洲国家在公共事业方面付出日勺多一点。另一种数字是中央政府支出占全国财政支出日勺比重：中国是20%左右。这还没有将地方政府社会保险基金支出、来自土地出让金发生日勺支出所有计算在内。假如将这些计算在内，中央政府日勺支出比重会更低。而2023年经合组织(OECD)组员国非加权平均是46%,其中与中国可比日勺大国如美国是54%,英国是72%,日本是40虬各国这一数字虽然差异较大，但都远高于中国。尚有一种数字是中央政府公务员占比。我们全国公务员(不包括义务教育日勺教师和军队)合计800多万人，中央公务员只占6%；假如算上义务教育的教师，中央公务员占比还不到4%o而如图1所示，各国中央政府公务员数量均在12%以上，诸多国家都在30%以上，经合组织组员国的平均值为41.41%。可供中国参照日勺日本，在数年推行分权化为导