湘潭市耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）.docx

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1、湘潭市耕地保护国土空间专项规划（20212035年）为认真贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府关于加强耕地保护的系列决策部署，扛稳粮食安全责任，推进耕地高质量保护、高水平利用，根据湖南省耕地保护国土空间专项规划（20212035年）（湘政办发（2023）37号）等精神，结合实际，制定本规划。湘潭市耕地保护国土空间专项规划（20212035年）（以下简称规划）坚持以习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护重要论述为根本遵循，对耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复属性地类实行耕地保护“一张图”管控，是全市耕地保护的总纲，是湘潭市国土空间总体规划必备的专项规划，是县市区耕地保护国土空间专项规划

2、的依据，具有协调性、约束性和实施性。规划范围包括全市行政辖区内全部国土空间，规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年。第一章规划背景湘潭市作为伟人故里，是湖南省的传统农业大市和水稻主产区，全面压实耕地保护责任，保障国家粮食安全是义不容辞的政治责任和使命担当。近年来，受新冠疫情、极端天气等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地是粮食生产的“命根子”，耕地保护成为了历史和时代赋予我们的重要任务。充分认识耕地保护存在的问题和面临的挑战，统筹发展和安全，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“一体化”保护，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，保障粮食安全，为实现“三高四新”美好蓝

3、图、全面建设社会主义现代化新湘潭筑牢资源保障。第一节资源基础湘潭市位于湖南省中部偏东地区、湘江下游，是长江中游城市群成员、国家长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区中心城市，素有“小南京”“金湘潭”的美称，全市常住人口272.62万人。全市大致呈“四分林三分耕，两分建设一分水”的地类格局。全市市域国土总面积为750.87万亩（5006平方公里）。2020年末，全市耕地193.03万亩，占比25.71%；园地22.63万亩，占比3.01%；林地315.16万亩,占比41.97%；草地L79万亩，占比0.24%；湿地L08万亩，占比0.14%；城镇村及工矿用地119.64万亩，占比15.9

4、3%；交通运输用地8.57万亩，占比L14%；水域及水利设施用地63.79万亩,占比8.50%；其他土地23.89万亩,占比3.18%；水工建筑用地L29万亩,占比0.18%。此外，城镇、村庄范围内耕地5.60万亩，其中城市内耕地0.64万亩,占比11.41%；建制镇内耕地0.05万亩,占比0.89%；村庄内耕地4.91万亩，占比87.70%。自然资源禀赋优越。湘潭市属湘江水系，市域内地表水系发育，有涟水、涓水为主要支流。水系发达，雨量丰沛，水资源丰富。湘潭市地处典型的亚热带温湿气候区，四季分明，降水充沛，气候湿润，热量丰富，严霜期短、无霜期长。地貌多种多样，大致可以分为构造侵蚀低山一丘陵地貌

5、、构造侵蚀剥蚀中低丘陵地貌、侵蚀堆积河谷平原地貌三种地貌类型。农业产业蓬勃发展。湘潭市是湖南省重要的粮食、生猪生产基地，下辖的湘潭县、湘乡市是粮食生产大县，粮食产量长期位居全省前列。党的十八大以来，湘潭市紧紧围绕党中央、国务院和省委、省人民政府决策部署，着力打造国家城乡融合发展试验区、国家现代农业示范区，粮猪型传统农业向现代农业稳步推进，粮食、生猪、蔬菜等主导产业日新月异，设施农业、农旅融合等新业态层出不穷。近年来，湘潭市引导农民和新型农业经营主体耕种新开垦耕地，初步形成了小籽花生基地、黄花菜基地、黄瓜基地、优质水稻基地等一大批特色种植基地。全市拥有湘莲、沙子岭猪、九华红菜要、湘潭矮脚白、壶天

6、石羊等5个国家地理标志农产品，具备良好的资源优势、产业优势和品牌效应。目前，湘潭市形成了以沙子岭猪为重点的特色畜禽水产养殖产业链，以湘莲、蔬菜、茶叶为重点的特色经作产业链和以花卉苗木、休闲体验为重点的乡村旅游产业链。全市耕地呈现“总体结构较优、利用程度较高”的总体特征。全市耕地193.03万亩，常住人口为272.62万人，市域耕地总量占全省耕地总量的3.55%,人均耕地面积0.71亩，较全省人均0.82亩低0.11亩。耕地结构总体较优。全市耕地面积为193.03万亩，其中水田面积为181.08万亩，旱地面积为11.95万亩，呈“九分水田一分旱地”格局。全市耕地中水田占比93.81%,较全省水田

7、占比83.34%高出10.47%,居全省前列。湘潭市水田主要分布在湘潭县和湘乡市，其中湘潭县水田占全市耕地总面积的45.17%；全市耕地中旱地占比6.19%,主要分布于湘潭县和湘乡市，其中湘乡市旱地占全市旱地面积的47.78%。耕地质量总体较高。全市耕地呈“四分优高，六分中等”格局。优等地占比13.76%,高等地占比27.39%,中等地占比53.62%,低等地占比5.23%。除25度以上坡耕地和河湖岸线范围内耕地难以长期稳定利用外，全市长期稳定利用耕地面积高达99%。耕地分布地貌差异较小。全市耕地总体平坦，地面坡度15度以下耕地占比高达98.55%；耕地规模化程度较高，3亩以上集中连片耕地占比

8、94.57%,5亩以上集中连片耕地占比90.48%,15亩以上集中连片耕地占比74.14%。第二节成效与问题湘潭市作为全省的传统农业生产大市，始终站在维护粮食安全、生态安全和社会稳定的高度，坚持以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，耕地保护各项工作取得积极成效。健全耕地保护制度，扛起湘潭责任。压实各级耕地保护责任，强化目标管理，层层签订耕地保护和粮食安全责任书，加强和改进耕地占补平衡，严格落实省级下达耕地保护任务。推行“田长制”，实施湘潭市全面推行耕地保护田长制实施方案（潭市发（2022）17号），各县市区相应设置田长制工作委员会，明确县、乡、村和网格田长职能职责，协同推进六项重点工作

9、。强化耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，并通过卫星遥感和铁塔视频监测等多种技术手段辅助田长做好日常监管。切实守住耕地保护红线，坚决扛起耕地保护政治责任，守住耕地保护目标任务。保障合理用地需求，助推经济社会发展。围绕“四区一地一圈一强”战略定位，全力保障重大项目落地，服务乡村振兴战略，强化自然资源要素保障。积极通过内部自主挖掘潜力为主，平台异地购买指标为辅的筹措方式，充分发挥财政资金引导作用，推进全市补充耕地开发、城乡建设用地“增减挂钩”项目等，拓宽补充耕地途径，极力破解市本级耕地占补平衡压力大的难题。“十三五”期间，湘潭市建设占用耕地1.72万亩，全部落实了占补平衡，补充水田面积L3

10、4万亩、旱地面积0.38万亩、标准粮食产能878万公斤。20162022年期间，湘潭市累计购买耕地指标数量指标1.54万亩，水田规模指标1.31万亩，粮食产能指标376.63万公斤。建立补充耕地指标统筹机制，充分考虑市本级和湘潭县、湘乡市的资源禀赋及地方发展差异性，将市本级的部分补充耕地任务在资源充足的地区统筹落实。全市各类建设用地项目落地得以保障，城乡建设、新型工业化、新型城镇化不断推进，经济增速高于全省平均水平，2022年全市地区生产总值突破2600亿元。统筹推进“化零为整”，逐步优化耕地布局。以土地整治为重要抓手，大力推进高标准农田建设，先后实施湘潭县高标准农田建设项目和湘潭镒矿区矿山地

11、质环境治理示范工程项目等，推动了“田、水、路、林、村”综合整治，改造和新建了大批沟、渠、路、电等生产生活设施。“十二五”期间以来，湘潭市按照“集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好”的要求，多措并举开展高标准农田建设。近年来，湘潭持续加大高标准农田建设投入，市委、市人民政府认真贯彻落实上级决策部署，将高标准农田建设放在“三农”工作全局中谋划推动，积极开展高标准农田建设。截至2020年底，全市共完成高标准农田建设项目294个，高标准农田上图入库面积达160.66万亩。同时，通过因地制宜实施旱地改造水田项目、城乡建设用地“增减挂钩”项目，探索推进全域土地综合整治试点工作，着力解决耕地细碎化和资源利

12、用低效化问题，全市耕地布局逐步优化。齐抓共管耕地保护的“湘潭模式”逐步构建。近年来，各有关部门和单位从调查监测、规划管控、用途管制、执法问责、宣传教育等方面对耕地实施全过程管理。市委、市人民政府先后出台了加强耕地保护的一系列政策，建立了“党政同责、部门配合、公众参与、上下联动”的耕地保护工作机制。印发了湘潭市人民政府办公室关于统筹自然资源和规划工作服务全面推进乡村振兴的通知(潭政办明电(2021)6号)，统筹抓好耕地保护、乡村规划编制、“空心房”整治等5项重点工作，打好“组合拳”，做好耕地保护和乡村振兴“结合文章二部门合力统筹耕地摞荒、耕地恢复和高标准农田建设，探索实行“补充耕地开发项目+新型

13、农业经济组织”新模式，确保了新增耕地有效落实耕种。以“零容忍”态度，坚决遏制新增乱占耕地建房问题，农村违法违规占用耕地建房行为大幅减少。地方党委、政府创新作为，湘潭县利用“田长制”为总抓手，建立湘潭县耕地保护及“田长制”县级领导联点包干责任机制；湘乡市通过创新“田长+”协作模式，建立耕地保护利用补偿激励机制，及时发现并遏制耕地“非农化”“非粮化”问题；韶山市打出了治理耕地抛荒的“组合拳”，扎实推进耕地抛荒治理等。在全省2021年度真抓实干督查中，湘潭市落实“两个耕地占补平衡”等耕地保护制度成效明显，排名全省第一，全民参与、上下联动、齐抓共管的耕地保护新格局初显成效。站在历史和全局高度，仍需清醒

14、看到，与“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”的要求相比，全市耕地保护还存在一些突出问题。违法占用耕地和乱占耕地建房问题时有发生。国家明确要求采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为，积极稳妥、有力有序有效推进整治工作。近年来，通过开展“大棚房”“违建别墅”清理等专项整治，同时采取完善政策、清理“批而未供”土地和闲置用地、加强监管、严格精准执法督察等措施，乱占耕地态势有所缓解。但卫星监测发现每月仍有一定数量耕地流失，例行督察仍然发现违法违规建设占用耕地问题，尤其是乱占耕地建房问题仍然面广量多，问题突出。耕地推荒和耕地“非粮化”问题时有发生。

15、由于种粮补贴政策不完善，比较效益低，导致农户粮食种植积极性不高，利用耕地发展林果业和挖塘养鱼现象屡禁不止，工商资本大规模流转耕地改变用途时有发生。同时，大量农民进城务工，农村青壮年劳动力短缺，导致耕地抛荒问题突出。数据分析显示，“二调”耕地流向园地2.91万亩，流向林地32.68万亩，流向草地0.31万亩。耕地摞荒和耕地“非粮化”成为耕地流失的主要原因。耕地提质改造和污染治理任务仍然艰巨。近年来，湘潭市大力推进高标准农田建设，虽中低产田改造等耕地提质工程取得了一定成效，但高标准农田建设选址、施工难度不断增大，高标准农田建设任务仍然十分艰巨。部分耕地受农业生产障碍因素制约，产量相对低而不稳，中低

16、产田数量仍然较大。此外，作为老工业城市，全市土壤重金属污染严重，主要来源为涉重工矿企业的废水废渣排放，受污染耕地面积较大。位于竹埠港老工业区污染范围内的耕地约227亩，这部分耕地需退出粮食生产，进行土壤改良。重金属污染耕地修复治理与安全利用工作是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、技术要求高、工作难度大，任务十分艰巨。部门联动和耕地保护意识有待提高。尽管共同保护机制初步构建，但各部门法定职能与政策各不相同，存在职责交叉、边界不清晰等问题，政策合力尚未形成。部分基层政府落实耕地保护的主体责任意识不够强，缺乏系统保护意识。此外，由于缺乏耕地保护激励措施，种粮补贴政策不完善，部分农民依法用地的意识淡薄，对破坏耕地耕种能力的后果认识不足，保护耕地的积极性不强，违法占用耕地建房或擅自改变耕地用途行为仍有发生，对严守耕地红线造成了较大冲击。第三节形势与挑战受疫情、地区局势不稳定等因素影响，全球粮食供应形势日趋紧张。同时，湘潭市作为长江中