00 对强化国有资本收益收缴模式问题的探讨.docx

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1、对强化国有资本收益收缴模式问题的探讨:/gzii.gov2002年11月8日10:22:20内容提要：本文在分析我国国有资本收益管理的发展过程及现阶段强化国有资本收益收缴工作的重要性基础上，通过对目前我国具有典型代表意义的上海、江苏、北京、武汉等地国有资本收益收缴模式的比较分析，系统地提出了完善国有资本收益收缴工作的一些建议。关键词：国有资本,收益,收缴一、前言国有资本收益是国家财政收入的重要组成部分。早在1994年9月21日，财政部、原国家国有资产管理局和中国人民银行就联合颁发了国有资产收益收缴管理方法，对全国性的国有资本收益收缴模式进行了说明，并初步界定了国有资产收益主要包括如下几项：（1

2、）国有企业应上缴国家利润。（2）股份有限公司中国家股应分得的股利。有限责任公司中国家作为出资者依据出资比例应分取的红利。（4）各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分。（5）国有企业产权转让收入。（6）股份有限公司国家股权转让（包括配股权转让）收入。（7）对有限责任公司国家出资转让的收入。（8）其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益。（9）其他按规定应上缴的国有资产收益。而且明确了国有资本收益收缴的执行主体是国家财政部门。明显，对各类国有资本收益进行刚好收缴入库是一项很强的政策性工作。然而由于种种缘由，特殊是因政府机构改革导致国有资产管理体制发生了较大调整。依据我们

3、的调查，目前我国国有资本收益收缴状况很不志向，大量的国有资本收益仍滞留在不同类型的企业中。若不刚好加强收缴工作，不但不利于国有企业的改制，而且易造成新的国有资产流失，也不利于政府加强国有资本的宏观调控，难以实现中心政府提出的“国有资本退出竞争性行业”与“提高和加强国有资本在重点领域、行业的竞争力和限制力”的战略目标。因此有必要依据各地实际，切实实行有效措施，加强我国国有资本收益的收缴，建立国有资产经营预算制度。二、我国国有资本收益管理中的问题我国国有资本收益安排问题，在以往被称为国有企业与国家的安排关系。1978年前，实行绝大部分利润上缴，国家不向企业征收所得税。1978年改革开放后，虽然进行

4、了多次改革，但事实上，目前除股份制企业国有股转让收入及国有资产占用费外，其他类型的国有资产收益收缴工作遇到了很多实际困难，难以刚好收缴入库。主要问题是：（1）企业税赋不一，内、外资企业、不同行业企业税赋不同等。政府双重职能运行，一些部门和单位乱收费，企业负担重。（3）部分国有企业仍担当了部分社会职能。（4）当前国有企业经济效益增长不平衡，国有企业利润主要集中在石油、石化、电力、电信等行业及少数大型企业，大量企业是亏损或微利。（5）少数企业领导上缴意识不强，甚至人为设置障碍。（6）由于政府机构改革，国有资产管理体制进行了重大调整，政出多门，又无特地机构从事此工作，或因人手少而无力开展此项工作。三

5、、现阶段加强国有资本收益收缴管理的必要性据会计决算统计，2000年末全国国有企业总户数为19.1万户，资产总额（会计合并口径）为160068亿元，全部者权益57975.6万元，实现利润总额2833.8亿元，突破了历史最高水平。明显，建立规范的国有资本收益收缴制度是新时期加强国有资产管理、防止新的国有资本流失、加强社会信用秩序建设的重要手段，是摆在财政管理人员、国资管理人员面前的一项重大课题。在当前各种经济成分的企业快速发展，国企改革须要大量配套资金、国有资本结构调整须要新资本注入而财政又比较惊慌的状况下，强化国有资本收益管理有很大的必要性。首先，加强国有资本收益管理是增加国家宏观调控实力，实现

6、国民经济协调发展的须要。体现国家宏观调控实力强弱的一个重要标记是国家财政收人的增长。其中除国家税收的增长外，国有资本的投资收益也是一项重要来源，只有建立规范的国有资本收益收缴制度，才能保证这一来源的稳定增长，使国家有可能依据产业结构优化的要求调整结构，实现国有经济有进有退的战略要求。其次，加强国有资本收缴管理有利于提高资金运用效益。目前相当数量的国有资本应收利润分散在不同行业、部门，由他们自行管理，长期游离于财政之外，脱离财政监督，也不向各级人大报告其收支状况，因此不能照实反映国家对经济建设的投入支出规模，也不利于提高资金运用效益。再次，加强国有资本收益管理有利于发展和壮大国有经济。投资收益是

7、扩大再生产的前提，将投资收益用于增加基础产业和须要国家扶植产业的再投资，有利于国有经济的发展壮大。最终，加强国有资本收益管理有利于平衡。国有资本在营运过程中，确定会出现有盈有亏，甚至有些亏损是国家政策的须要，国家只有从盈利的国有资产收取投资收益，才能保证亏损的国有资产的正常运转。当前.，随着我国法制建设的逐步健全，个人与企业的诚信问题得到了更加重视，因占用国有资产而缴纳相应的占用费的观念已逐步被人们接受。部分省市开展的国有资本收益收缴的工作也取得了良好的效果，为其他省市强化国有资本收益管理供应了很好的借鉴。目前我国经济发展势头强劲，经过多年的各项改革，很多企业的产权关系已很明晰，国有企业很多社

8、会性职能已逐步剥离，大多数国有大中型企业及上市公司的业绩有了很大提高，因此只要有各级政府的大力支持，各级财政、国资管理部门的协作，适时、恰当、规范地开展国有资本收益收缴工作的试点，并逐步推广，是完全可行的。四、现行国有资本收益管理的模式比较国有资本收益收缴的模式是由国有资本收益收缴的主体、客体、收益的确定、收缴的比例以及监缴和奖惩等构成的制度体系。依据国有资产收益收缴管理方法的有关规定，地方国有资产收益的收缴方法，由各省、自治区、直辖市人民政府依据该方法并结合各地详细状况制定，报财政部备案。因此，由于各地状况不同，各地制定的国有资本收益收缴的详细措施也存在很大差异，形成了特色各异的收益收缴模式

9、。1 .上海模式上海的国有资产管理体制可概括为“三个层次，两级管理”。“三个层次”即上海市国有资产管理委员会（简称“国资委”）、国有资产授权经营公司和授权公司下属的独资、控股或参股企业。“两级管理”即市级和区县级管理。从1993年起先，依据政资分别的原则，上海市建立了市国资委，作为上海市国有资产全部者的总代表，由市长兼任主任，主管副市长和相关职能局办领导为成员，上海市国有资产管理办公室（简称“国资办”）为市国资委的常设办事机构，是上海市政府专司国有资产管理的职能部门。目前上海市逐步改制和组建了近40家国有资产授权经营公司或集团公司，经过上海市国资委的授权，负责经营上海市逾90%的国有经营性资产

10、，并担当国有资产保值增值责任。上海的国有资本收益收缴由市国资办负责，市国资办既是收益监缴的主体，又是收益收缴的主体。市国资办除干脆收缴部分收益外，依据有关规定，还监督各国有资产授权经营公司刚好、足额地收取授权资产范围内的国有资产收益。在操作层面上，目前上海市收益收缴主要集中在上市公司的红利和国有股转让收入两方面。其操作方式见图1所示，详细收缴比例和用途如下：第一，上市公司红利收缴方面。上市公司国有股红利全部由中心证券登记公司干脆划转至市国资办专用账户上，集中专户专储，其中的50%再划转至其母公司（即国资授经营权公司），市国资办收缴的上市公司红利主要投资于全市性重大项目资本金、国有股增资配股等。

11、其次，上市公司股权转让收入收缴方面。80%集中于国有股持股单位，20%由市国资办集中专户存储。市国资办集中专户存储部分（股权转让收入20%）的50%可以用于该国有股持股单位的再投资，但须要国有股持股单位提出申请并经过市国资委领导批准，并且该国有股持股单位是属于上海市大力发展的支柱产业、优化发展的基础产业、重点培育的新兴产业或主动发展的都市型产业。图1上海市国有资本收益收缴基本流程上海市国有资本收益收缴管理具有以下特色：（1）上海市仍旧设有特地性的国有资产管理机构一一上海市国有资产管理办公室，由其统一负责全市的国有资产管理。而其他省市的原国有资产管理局在机构改革后大都已并入财政部门。（2）资本收

12、益收缴客体主要集中在上市公司。因有上海证券交易所设在该市的便利，对在沪交易所上市的公司的国有股权红利收缴具有独特的优势，可以通过中心证券登记公司将红利收益干脆划拨到国资办的红利专户上。收益收缴从先上市公司突破，既可保证收益刚好足额上缴，又可以起到示范作用，树立上缴收益意识。该市2000年就收取了近20亿元。（3）市国资办越过授权经营公司干脆针对上市公司（国有股）收缴。从股权关系来看，授权公司才是上市公司国有股的股东代表，因此我们认为这种做法在理论上不确定站得住脚，但考虑到目前一些授权经营公司所控股、参股的企业改制力度大，股权变动频繁，且存在内部账目调整的可能，由市国资办干脆收取上市公司的红利可

13、作为一种过渡期的现实操作方案。（4）逐步绽开了国有资产经营预算工作。上海市从1996年即开展了相关理论探讨,设计并多次修改了国有资产经营预算表，在试编了多年的基础上，于2002年在授权经营公司全面推广，国有资产经营预算在授权经营公司层面已经基本形成，为以后提升到政府层面打下了基础。2 .江苏模式依据江苏省省级国有资产授权经营管理暂行方法的有关规定,江苏省的国有资产管理体系也依据“三个层次”的模式运行。第一层次是江苏省国有资产管理委员会（简称“省国资委”），省政府是省级国有资产经营公司的出资者，省国资委代表省政府行使国有资产全部者职能，对国有资产实施监督和管理。省国资委的常设办事机构为省国有资产

14、管理办公室（简称“省国资办”），省国资办担当国有资产日常管理工用及省国资委交办的工作。该机构目前设在江苏省财政厅内。其次层次为国有资产经营公司，在授权范围内经营国有资产、国有股权。第三层次为国有资产授权经营公司投资的企业。江苏省国有资产收益收缴主体为省国资办，收缴范围包括国有资本应当共享的企业税后利润和国家或省规定的其他收益，详细包括：对外投资收益（包括全资子公司、控股企业、参股企业的收益和有价证券的收益等）、自营业务取得的税后利润、国有产权（股权）转让收益和依法取得的其他收益。收缴的客体是省级国有资产经营公司，上缴比例和运用范围为：在弥补以前年度经营亏损和按公司法规定提取法定公积金和公益金后

15、剩余可供安排利润的30%上缴财政，纳入省级财政国有资产经营收益预算管理，主要用于国有资产经营公司资本金的再注入。江苏省国有资本收益收缴模式的操作流程如图2所示。图2江苏省国有资本收益收缴模式流程图江苏省国有资本收益收缴模式体现出如下特色：（1）成立了特地的省国有资产管理办公室，负责全省的国有资产管理工作。国有资产管理办公室既是省国有资产委员会的常设办事机构，又是财政厅的直属行政机构。收缴的收益纳入省级国有资产经营预算。（2）收益收缴主要针对省级国有资产授权经营公司，国有资产授权经营公司负责收取其全资、控股、参股公司的国有法人股的收益。（3）经过有关部门多次探讨，目前已健全并出台了一系列相关配套

16、政策文件，试点工作将在2002年进行。3,北京模式北京市国有资本的收益收缴工作目前正处于试点阶段。试点比较胜利的北京市宣武区，收益收缴形成了区分于其他城市的模式，为区县级国有资本收益收缴供应了参考。北京市的基本特点是：（1）国有资产的管理者为区公有资产管理委员会，详细执行机构为区财政局。（2）收益收缴的主体是区财政局，收益收缴的客体是授权经营公司（目前全区只有1家综合性国有资产授权经营公司，控股或参股企业170余家）。（3）收益收缴比例为100%,即授权经营公司的净收益全部上缴。（4）有一套完整的管理制度，详细表现为区财政局向授权经营公司派驻财务总监和监事会，对主要经营者实行年薪制；制定了一系列措施规范授权经营公司的费用开支、安排政策，有一套完整的考核指标体系，授权经营公司一般投资所需由财政部门划拨，超过确定范围的投资额须要经过财政部门的审批。（5）财政起先编制国有资产经营预算，政府国有资产经营预算是在授权经营公司经营预算