基于TOD模式的城市空间结构优化研究.docx

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1、一、前言改革开放以来，我国城镇化率由1978年的17.9%提升至2021年的64.72%。超大、特大城市（简称超特大城市）经历了土地扩张、人口涌入、产业变迁等快速成长阶段，空间结构发生了一系列深刻变化；相应伴生了诸多问题，以土地资源短缺、交通拥堵、环境污染、通勤距离过长等为典型。这类大城市病在超特大城市的中心城区体现得尤为突出，成为制约城市居民生活质量提高的主要因素。从交通角度看，破解超特大城市发展困境，实现超特大城市高质量发展，关键在于城市交通与土地使用的深度融合，具体技术路径就是推动以公共交通为导向的开发（transit-orienteddevelopment,TOD）o以城市轨道交通为骨

2、架，通过与周边土地开发深度融合，形成多层次的城市组团；依托轨道交通站点，构建多元功能（如办公、居住、商业、文化）为一体的居民生活圈，改变“职住分离趋于严重的现象，构建绿色出行模式，提升城市土地集约使用效率。发达国家和地区发展经验表明，TOD模式能够加速多中心的城市建设过程，疏解核心区重叠的功能及过密的人口，缓解交通拥堵并减少空气污染现象，具有显著的经济社会效益。本文在梳理TOD模式特征及对城市发展影响机理的基础上，把握交通系统与土地使用深度融合这一关键点，着眼土地集约使用、出行便捷高效、交通节能减排、生活质量改善、一流交通服务的发展目标，重点分析城市群、都市圈与中心城区、轨道交通站点周边地区3

3、个层次下的TOD模式特征和实现路径。值得说明的是，TOD开发流程、开发强度、用地功能构成等，会因轨道交通的不同类型而有很大差别，本研究侧重人口密度大的中心城区，未针对高速铁路或整个铁路系统展开。二、TOD模式特征及对城市发展的影响机理（一）对城市人口布局的影响分析TOD模式、常规发展模式下的城市人口密度分布规律以及人口密度与轨道交通站点之间的关系，可据此辨析交通系统与土地利用的相互作用关系。从人口密度的角度看，我国常态城市人口密度分布特点和TOD模式下城市人口密度空间分布特点有着明显不同（见图1）;TOD模式以轨道交通枢纽或轨道站点群为核心,形成了多中心组团结构，相应人口密度分布从单峰型转变为

4、多峰型。在人口众多的东亚地区（以日本、新加坡、中国香港为代表），交通与土地使用综合开发的成功案例众多，TOD模式对城市人口布局的长期影响效应也有类似发现。图1城市空间人口布局与轨道交通线网枢纽站点布局的对应关系（二）对土地利用的影响TOD模式对土地利用的影响主要体现在：通过调整城市布局，实现土地集约节约利用、出行便捷高效、环境低碳绿色的综合效果。应用TOD模式产生的廊道效应和圈层效应，在更高水平上将交通功能、城市功能融合，体现了以人为本的城市建设目标。在TOD模式下，强调混合功能的土地利用、容积率非均衡分布、交通系统与功能用地深度融合、用地安排与交通系统联合优化以满足居民生活需求等原则，契合绿

5、色、智慧、人文、宜居、创新、韧性等城市发展目标。例如，ToD模式针对不同范围具有多类功能：以轨道交通廊道为骨架优化城市群布局，以轨道交通枢纽或轨道站点群为核心形成多层次的都市圈和中心城区，依托轨道交通站点构建生活圈。（）对交通结构的影响以轨道交通为核心的TOD模式，促进城市居民交通出行更为便捷高效。引导大量人口向地铁TOD范围内集聚，在提高轨道交通及其服务水平、改善轨道交通末端集散能力的基础上，吸引了更多居民放弃个体交通工具，转而利用以轨道交通为骨干的公共交通方式。TOD模式对于慢行交通也很友好。因此，TOD模式有助于提高以绿色交通为骨干的城市综合运输系统建设水平，支持城市范围内降低碳排放强度

6、。（四）对经济社会发展的影响从宏观角度看，ToD模式产生了良好的经济社会综合效益。TOD模式高效支撑了交通强国123交通圈（都市圈Ih通勤、城市群2h通达、全国主要城市3h覆盖）建设，优化了城市空间布局。Tc）D模式支持构建以轨道交通为核心的公共交通体系，兼顾了出行效率改善、交通服务品质提升、绿色出行比例提高，有效破解了“职住分离难题。TOD模式带动了轨道交通站点周边土地的综合开发，提升了城市空间利用品质，促进了宜居、宜业、宜游的魅力城市与美好家园建设。三、我国城市建设领域TOD模式的应用进展与面临挑战（一）城市建设领域TOD模式应用概况当前我国许多城市都在探索和推广Tc）D模式，成都、深圳、

7、杭州、贵阳、北京、天津、重庆等城市是典型。成都市基于ToD理念，对整个城市的发展模式进行了优化调整，系统开展了轨道交通站点的TC）D设计。深圳市经过轨道交通一/二/三期的探索，形成了轨道+物业的综合开发模式。杭州市采用TOD模式对郊区新城开发格局进行整体优化，形成了TOD+科创+生态文明的郊区新城开发模式。贵阳市提出了“45678TOD发展战略方案（5个方面机遇与挑战、6项任务、4个目标、8条战略策略、7类实施建议），旨在高起点开展Tc）D模式应用。北京市印发了关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设的意见（2018年）提出，在轨道交通车站周边建设微中心。天津市在制定ToD发展规划的基础上

8、，积极推动基于ToD理念的轨道站点规划设计方案，支持产业结构转型升级和城市人居环境改善。重庆市开展的TOD模式应用以沙坪坝综合交通枢纽TOD项目为代表，集中体现了我国城市建设领域TOD模式的成功经验。（二）基于TOD模式的城市建设案例一一重庆沙坪坝ToD项目重庆沙坪坝TOD项目所在的老火车站始建于1979年,所处地段为经济洼地,周边有大面积的“旧危老建筑需要拆迁改造；铁路线路切割了城市南北两侧，对居民出行构成较大限制。沙坪坝综合交通枢纽ToD项目在老火车站原址上进行改扩建，占地面积为2.2x105m2,总建筑面积为7.5x105rn2;高铁站场加盖作为城市空间，将北侧的三峡广场、南侧的沙坪坝公

9、园连为一体，缝合了铁路线对城市的切割影响，实现了三峡广场商圈的扩容与提档升级，也便利了周边居民的交通出行。整个TOD项目成为集对外交通、购物、娱乐、休闲、康养于一体的现代化城市中心区。具体而言，沙坪坝综合交通枢纽共有7层，建筑面积为2.7105m2,将高速铁路、城市轨道、公交车、出租车、小汽车等涉及的交通设施融合到一个庞大的地下空间内，形成了立体、便捷的交通转换系统；在Ioom步行范围内实现各类交通方式转换，成为以人为本零距离换乘的交通枢纽建设范例。商业开发部分面积为4.8x105r（容积率为5.8）,融入了交通功能和其他城市功能。通过TOD项目实施，完成了综合交通枢纽建设工程，盘活了铁路站场

10、和站房的存量土地，获得了土地开发的良好收益；城市景观得以提升，新增就业岗位4x10,个，商圈年税收近6亿元。通过重庆沙坪坝ToD项目实践，获得了以下认识。就TOD发展理念形成共识是前提，利益相关方实现合作共赢是基础。重庆市政府、中国国家铁路集团有限公司共同决定将沙坪坝站作为铁路车站综合开发试点，确定双方出资比例、开发收益分割原则，将上盖开发方案交由重庆市牵头制定。统一规划、统一设计、统一施工是必要措施。为确保项目进展，重庆城市综合交通枢纽（集团）有限公司总体负责项目设计和建设，确立了规划、设计、施工、投资等方面的基本要求；各产权单位按照划分的界面，分别承担相应投资并由施工单位统一实施。（三）城

11、市建设领域推进TOD模式面临的主要问题国家新型城镇化规划(20212035年)支持城市建设采用ToD模式，这是推动城市高质量发展的依据和举措。着眼指导意见的落地实践，还有一些问题亟待探讨和解决。1 .缺乏有效的协调管理体制机制推广TOD模式涉及国土、规划、城建、交通、发改、公安等多个管理部门，轨道、公交、末端交通等多种出行方式，亟待政府加强统筹指导。然而，在政出多门、顶层设计缺乏的情况下，未能形成综合开发一体化的协调管理体制机制，也就难以实现国土空间规划与交通规划的顺畅对接，相关工程的统一规划、统一设计、统一施工更显困难。此外，TOD模式涉及交通企业、房地产开发企业、商业设施经营者、物业所有者

12、、周边居民等不同利益主体，建立公平、合理、规范的“利益共享与风险共担权责分配机制，调动各方积极性形成合力等工作难度很大。2 .缺少国家政策和法律的支撑国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见等文件的颁布，为铁路站场实施ToD模式提供了依据（重庆沙坪坝TC）D项目即如此）。然而，针对城市公共交通枢纽站点及周边用地一体化开发的国家级文件仍是空白，因而推动相关综合开发难度较高。根据中华人民共和国民法典中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国城市房地产管理法中华人民共和国土地管理法，经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，而交通用地可

13、由划拨方式取得。同一枢纽站点中的经营性工程、公益性交通工程紧密关联，而两者的土地获取方式不同，导致各自规划开发主体不同、建设时序不同，枢纽站点开发一体化难以实现。交通枢纽建设亟需的土地分层设权出让依然缺乏法律支撑。尽管中华人民共和国民法典规定了建设用地使用权可在土地的地表、地上、地下分别设立，但中华人民共和国城市房地产管理法中华人民共和国土地管理法仍停留在“平面立法阶段，对于地下空间产权和使用权的取得、转让、管理等，缺乏明确规定。不动产登记暂行条例及其实施细则主要是针对二维平面土地权属登记而设计的，未对土地立体化登记作出详细规定，这与我国大规模的土地立体化开发利用需求不相适应。TOD模式的要义

14、是围绕公共交通站点进行功能混合且紧凑、适度高强度开发。中华人民共和国城乡规划法对城市开发土地出让设置了严格的规划条件，且规划条件通常受上位规划制约；针对交通站点周边的建设用地进行因地制宜、科学组合的综合开发缺少充分依据，容积率则局限于单项土地的使用功能。3 .亟需调整相关技术规范与常规的独立建筑工程不同,基于TOD模式形成的综合建筑群集交通枢纽、物业开发于一体，是新型的工程系统，需要全要素、全生命周期的管理条例来规范建设过程，而现行的标准规范难以沿用。在ToD项目中，轨道站点需与周边建筑形成立体整合衔接，轨道交通的出入口应与建筑物一体化才能实现最优的安全性和便捷性；需要明确协调配合机制、协调内

15、容和技术标准，甚至对接模式和成本分摊、建设维护分工等都需要有准确界定。此外，实施与交通系统的无缝衔接对建筑设计的安全美观、施工技术的减振降噪等提出了更高要求，需要地铁建设公司与相衔接的物业所有者联合进行优化设计与施工配合。除了站点外的交通组织设计，开发企业在站点内需要解决如何与轨道进行衔接，做到既要维护地铁运行中的相互安全，又要使商业设施和生活设施更为人性化；也要保证地下空间安全，做到既有联通又有隔离。例如，重庆沙坪坝TOD项目在消防设计、疏散方式等方面就遇到了与现行标准不相适应的问题，为了迁就现有规定而不得不在工程布局方面留下遗憾。四、基于TOD模式的国土空间开发优化新体系实现多层次的城市空

16、间结构与交通系统深度融合目标，关键举措之一是开展TOD模式开发的顶层设计并在城市的法定规划中予以体现，以此破解交通拥堵问题、构建宜居城市。针对不同区位条件下TOD模式的使命、功能和目标，提出了宏观、中观、微观层面上国土空间优化开发的思路与重点（见图2）。图2不同层次的TOD规划范围及设计原则（一）依托轨道交通廊道构建轨道上的城市群在城市群范围，ToD模式用于优化城市群中的城市布局，即沿轨道交通廊道布局城市，形成城市群发展带，降低整个区域的出行成本并提高区域竞争力。构建轨道上的城市群，优化城市群中城市、人口、产业等的空间布局，形成集约高效的区域发展方式，是宏观层面ToD模式的主要任务。例如，在京津冀城市群交通一体化研究中，提出了建设轨道上的京津冀的发展建议；沿轨道交通廊道布局城市，建设轨道上的城市群