政府公共服务供给的困境与解决之道.docx

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1、（摘要）政府是公共服务供给的重要主体，其公共服务职责的合理分工也是实现公共服务供给机制转型和多元供给格局的基本前提。现阶段我国公共服务供给还面临着“职责同构”下的笼统供给、财政制度限制下的公共服务供给乏力、uGDP增长”指标波动压力下公共服务供给结构扭曲等困境。针对这些困境，应理顺政府职责配置关系，合理划分各层级服务职责，加快对省级以下政府间公共服务职责分工的理论研究和实践探索；根据权责一致原则细化财政制度设计，规范公共服务供给的操作和执行；科学构建公共服务供给激励机制，确保各类公共服务有效供给。（关键词）政府公共服务，供给结构，职责配置，激励机制新世纪以来，随着政府职能转变的加快，“保障和服

2、务民生”成为党的十七大、十八大特别是十八届三中全会以来全面建成小康社会的重要战略内容，“公共服务共建共享”成为党和政府重要的制度安排。在社会实践领域，随着社会主义市场机制的逐步完善、体制改革的深入推进和社会资本的大量涌入，公共服务多元供给的格局逐渐形成。但需要注意的是，当前公共服务供给特别是政府公共服务职责分工的问题，仍没有深度触及，政府系统内部供给责任分担机制改革仍然举步维艰，公共服务分工这一核心问题始终游离于制度设计和政策制定的边缘。整体来看，因层级间职责分工不明晰，公共服务供给仍然存在着供给水平整体低下，地方政府供给动力不足和公共服务供给结构不合理的问题，“公共服务共建共享”还任重道远。

3、因此，深度剖析政府公共服务供给面临的困境，理清各级政府公共服务的责任分担机制和财政事权划分细则，强化各层级政府提供公共服务的动力，有效提升公共服务供给水平，成为公共服务供给机制转型的重中之重。一、针对政府“职责同构”下的笼统供给困境，进一步理顺职责配置关系，合理划分各层级职责关于政府层级结构与公共服务供给的关系，蒂波特早在1956年就指出全国性公共物品和地方性公共物品具有不同的属性，其适用的政府层级也应有所不同。就地方公共物品而言，不同区域内的公共物品存在着竞争关系，使得地方性公共物品具有口似于私人物品的性质；那些税收和支出效益成本最大化的地方，最容易吸引居民(1)。经济学家奥茨也认为，几乎每

4、个国家都分为不同层级的政府，但分层的关键在于如何赋予不同层级政府适当的公共供给责任(2)35O当前，我国政府层级间公共服务供给面临的首要也是最深层次的问题就是，“职责同构”导致公共服务供给在政府层级间缺乏有效和可行的分工机制，公共服务无法细致分类，只能模糊和笼统供给，这种供给方式产生了一系列严重问题。朱光磊等人指出，当前我国政府纵向间职能、职责和机构设置上都保持高度统一、一致，呈现出“上下对口、左右对齐”的“职责同构”现象(3)o在“职责同构”体制下，除国防、外交、海关等极少数公共服务职责主要由中央政府承担外，其他的公共服务特别是民生服务都是从中央到地方五级政府同抓共管，各层级地方政府的服务职

5、责几乎全是中央政府职责的延伸或细化。其中的差别主要体现在同一事项中的具体权限比重和财政支出权限额度随着行政级别自上而下由多到少、由大到小，而不是通过职责的分类进而采取具体事项的分工(即某级政府该管什么不该管什么)。因此，我国公共服务供给呈现出所有层级政府“都要管”但又都“管不了”的尴尬局面。职责不分已经带来公共服务供给的整体性缺失，表1显示，教育、医疗、社保等全国性的基本公共服务占财政总支出的比例一直在30%左右徘徊，而发达国家的社保、教育、医疗卫生等民生性公共支出占财政总支出的比重一般在50%以上，中等收入国家一般也在42%左右(4)。由此来看，我国的公共财政支出与公共利益目标出现明显错位。

6、职责分工不明影响着全国性基本公共服务的供给水平。那些全国性公共服务如社会保障、卫生医疗等，虽然从公共服务供给责任的最终结果来看，中央政府承担着统筹所有公共服务的责任；但从供给的执行过程来看，中央政府仅仅是制定战略决策并以政治任务的形式“层层发包”分配、下达给各地方政府(5),并要求地方政府按照下级服从上级、地方服从中央的指令贯彻执行。中央政府在这些领域的财政支出，更是严重偏少。1997年世界发展报告中的数据显示，19911995年政府预算医疗卫生支出占中央财政支出的比重美国为16.9%、英国为14%、泰国为7.6%(6)52-58,而我国仅为0.4%,远远低于其他国家的水平。表2显示了近些年中

7、央政府在教育、医疗、社会保障等基本服务领域的支出及占中央财政支出的比重，数据也表明中央政府在这些领域的直接财政支出几乎微不足道。新世纪以来，中央政府加大了公共财政支出力度，状况略有好转。但由于职责配置仍没有作出明确区分,中央政府承担的公共服供给没有较大变化，公共服务基本上仍由地方政府承担。同时，由于层级过多且职责不分，公共服务供给在信息逐级传递、事权逐级分解、财政逐级压缩的过程中造成中央政府政令逐级式微而最终难以真正发挥效应的局面，全国性公共服务供给效率低下，服务水平始终不尽如人意。近年来随着行政审批制度改革和事权下放，地方政府特别是基层政府的供给责任大大增加，相应的管理和财政支出权限却越来越

8、窄，造成社会供需矛盾多发、基层政府不堪重负。针对上述问题，应理顺政府纵向间职责配置关系，合理划分各层级服务职责。关于公共服务职责与政府层级的关系，李军鹏认为，“公共服务体制主要是解决公共服务由哪级政府最适合提供何种公共服务与公共产品的问题”(7)19o现阶段健全公共服务供给体系的首要任务是明确政府间公共服务职责分工。对公共服务的纵向供给职责配置，结合国际经验可以考虑如下分工：1.根据公共服务的公益性范围和服务供给效率合理确定各级政府的专属服务。布坎南认为：“各级政府间有效的职责划分取决于公共行动溢出效应地理范围的大小。每一种公共性的货物或劳务仅仅对有限的一组人口来说是公共性的。这组人口的范围大

9、小决定了应履行职责的政府单位的规模经济。”(8)438公共服务的自身属性决定了不同的公共服务提供责任应该由不同层级政府来承担。国际经验表明，各级政府职责专属的“异构”模式比较适用：受益范围是全国性且各地方对公共服务的偏好没有明显差异的公共服务，应该由中央政府负责提供，如国防、外交、国家安全、社会福利、法制等这些具有高度外溢性的公共服务，类属经济学上的纯公共物品，符合公共物品的非竞争性和非排他性特征，由中央政府提供符合国家的根本利益，也符合公平、全民共享的理念。受益范围具有一定区域性，更多体现区域特征的甚至具有一定排他性的“俱乐部公共物品，地方政府负责提供更具活力。如地方交通、中小学教育、警察等

10、市政服务和区域性服务，交给地方政府负责，既能满足地方政府的特殊需要，也能够更好地发挥地方政府的独立性。2.政府共同提供的混合性公共服务，需要明确划分各级政府的具体事项和承担比例。现实生活中总是存在着许多较强外部性或跨区域的地方性公共服务，比如跨域河流和环境保护等，对于这类公共服务可以考虑：由上级政府专门提供服务；由跨区域的地方政府共同提供,上级政府提供财政支持；对上述两类事务制定专门的制度安排，需以法律制度的形式明确规定每一级政府提供混合性服务中的具体某一项或某几项，同时划清各级政府的主次责任和支出分担比例，避免出现“职责同构”下每一级政府“都要管”又每一级都“管不了”的现象。日本在义务教育方

11、面就给我们提供了很好的经验启示：省级政府（都、道、府、县）负担义务教育的教职人员任命、工资发放等事项，基层政府（市、町、村）负担中小学的校舍、室内运动场、食堂设施、教材、图书、学生奖励与补助、图书管理员、伙食调理员、警务员工资等职责，国库补助金对义务教育配套项目的比例通常为1/2或1/3(9,10)。3.加快对省级以下政府间公共服务职责分工的理论研究和实践探索。中央和省级政府的职责分工，有了分税制的前期基础，相对比较好操作。主要的问题在于省级以下的政府口蛹斗止I、口目前由于过多地涉及经济发展、社会矛盾化解和财政制度改革等问题，难以在短时期内进行很好的细化改革和实施。但从长远来看，省级以下政府职

12、责分工将是必须要解决的问题，需要用开放的心态、超前的思维、多角度提供多元选择方案来解决。党的十八届三中全会提出“有条件的地方可探索推进省直管县(市)体制改革”，可以说是一个很好的契机。今后，随着省直管体制改革的推进，市政府从管理层级中解放出来专门提供区域性的公共服务，将成为可能。二、针对财政制度限制下的供给乏力困境，着力规范公共服务供给的操作和执行不同于事权的“职责同构”，学者普遍认为我国在财政制度上采取的是分权制度。1994年以后，分税制作为制度创新大大刺激和促进了中央和地方政府征收财税的意愿和能力，中央和地方的财政收入都大幅增加，财政总规模一度逼近GDP的40%(11)o但与“职责同构”制

13、度设计一样，财政制度改革在财政支出方面却建树不多，中国式财政分权制度的设计只是区分了中央和省级政府的财权，省级政府以下的财政支出仍是“层级不分，分权改革的不彻底直接影响到公共服务的供给能力和供给水平。有数据显示，中国式财政分权造成财政收入逐渐向中央集中、支出的大部分却逐渐由地方负担的趋势。1994年以后，中央几乎每年都获得了全国55%左右的财政收入，却只有30%左右的财政支出；地方政府用大约占全国45%的财政收入支撑着占全国70%的财政支出，2010年以后地方政府的财政支出占比更是超出80%（详见表3）o受“同构”模式的影响，省级以下政府财政支出“层层拨付的方式使得越到基层的政府财政支出权限越

14、小，越拿不出资金来从事公共服务供给。可以想象，当地方政府公共服务供给的融资越来越需要转移支付来实现、中央政府的财政支出占比却越来越小的时候，公共服务供给只能处于空缺状态。很多学者的研究都表明，中国式财政分权并没有提高地方政府对教育、医疗、卫生等民生服务的水平。转移支付制度因纵向间公共服务职责不明确而转移不到特定的事项上来。作为当今世界上普遍使用的一种财政调节方式，“转移支付”通常表现为中央政府通过财政预算提供转移支付方式，对地方政府公共服务供给进行调整和帮扶，以解决地方公共服务的供给差异。由于竞争和发展不均衡，转移支付制度普遍被寄予厚望，视为实现基本公共服务均等化的重要发明。但从结果来看，用于

15、公共服务供给的转移支付至少存在如下两方面的问题。一是由于公共服务供给职责不分，转移支付也同样存在着层层下拨给政府而不是拨付到具体公共服务上的情况。由于层层下移中的信息不对称，中央政府无法确切获知财政转移到地方或基层的真实支出信息。二是地方政府在资金困难时出于自身的利益动机会将转移支付作为本级政府的“财政收入”而挪作他用。“经济人假设”理论认为，地方政府在与中央的博弈中，出于对地方利益最大化考虑，有动机利用信息不对称隐瞒自己的真实情况(12)o在地方财力吃紧、转移支付制度又缺乏规范性操作与监督和评估制度的情况下，公共服务转移支付用作他途也就会时常发生。财政制度设计不合理一定程度上造成地方政府公共

16、服务供给乏力。地方政府不仅要承担从中央层层分解下来的全国性的公共服务，为化解社会矛盾还必须承担区域内的公共服务。一方面，层层管辖的同构体制造成地方政府特别是基层政府的每一项决定都要经过上级政府批准，本地政府的许多政策制定也因受上级的“天花板”限制而难以出台，最终丧失了供给的积极性。另一方面，分税制的实施大大增强了中央政府的财政权力，但对地方政府特别是县乡政府而言，“权力重心下移”而财权却“层层上收”使它们承担着越来越多的公共服务支出却缺少财政资金支持，加剧了供给难度；苦于资金掣肘的地方政府逐渐形成了“上有政策、下有对策的“供给不作为”现象。在供给动力不足的情况下，中央政府和地方政府都有可能忽视或推卸供给基本公共服务的责任，供给缺失在所难免。当发达地区在经济增长发展良好的环境下有余力承担起这部分责任而落后地区没有余力承担时，基本公共服务的区域差距也将会拉大(13)159o因而，需要根据权责一致原则细化财政制度设计，规范公共服务分类供给的操作和执行。1 .根据权责一致原则设计相应的