国外PPP发展现状及对中国的借鉴.docx

《国外PPP发展现状及对中国的借鉴.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国外PPP发展现状及对中国的借鉴.docx（24页珍藏版）》请在优知文库上搜索。

1、国外PPP开展现状及对中国的借鉴联合资信评估李洁刘小平一、PPP的定义及分类PPPPublic-PrivatePartnerships,即公私合作合伙关系,目前对PPP还没有一个公认的说法，世界各国对PPP的定义有所不同，以下是几条代表性的PPP定义：1联合国培训研究院：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共工程的实施。2欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其

2、目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共工程或效劳。3加拿大P叩国家委员会的定义：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的根底上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。4美国P叩国家委员会的定义：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共根底设施，并提供相关效劳以满足公共需求。由此可见，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或效劳而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列工程开展模式的总称,包含BOT

3、、TOT(Transfer-Operate-Transfer,转让-经营-转让)、DBFO(Desigr)-BuiId-Finance-Operate1设计-建造-投资-经营)等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和工程的资金价值(ValUeForMoney)原那么。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共效劳提供模式和工程管理方式的变革，P叩模式可以有效提高供给效率和效劳质量，对合作方的资金实力、技术与效劳、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。值得注意的是，财政部在关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金202376号中将政府和社会资本合作模式即P叩界定

4、为：政府部门和社会资本在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承当设计、建设、运营、维护根底设施的大局部工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责根底设施及公共效劳价格和质量监管，以保证公共利益最大化。这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴，界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。而发改委在国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20232724号中那么将P叩界定为政府为增强公共产品和效劳供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购置效劳、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作

5、关系。总体上，两部委给出的P叩根本框架大方向一致，只是细节上有所差异，发改委推的是属于特许经营的PPP,范围相对于财政部的更小。综合世界各国的分类标准，P叩大致可以按如下三级结构的方式进行分类：资料来源：PPP的定义和分类研究二、国外PPP开展历程及现状1.全球PPP分布概览根据PWF的数据，1985-2023年，全球根底设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球P叩名义价值的45.6%,接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占1l.4%o美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%,非洲和中东地区PPP名义价值为31

6、5亿美元，占全球份额的4.1%需要注意的是，P叩作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好的实现物有所值的情况下才得以使用，在公共投资中的比例只占一小局部。从下表可以看出，即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，P叩投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚有约50%的根底设施由私营部门交付，但只有约10%-l5%是通过PPP方式提供。表1各国P叩投资占公共投资比例国家PPP占公共投资的比例国家PPP占公共投资的比例资料来源：联合资信整理在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，开展较成熟；加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家。本局部将以这三个国家为例介绍国际P

7、PP模式开展概况。2英国PFI英国是较早采用P叩模式开展根底设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资方案PFI2023年，英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2),两者最大的区别是政府在特殊目的公司UPV参股投入局部资本金以吸引长期投资者。政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%,化解了在资金紧缺时的融资局限性，又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时，在PF2合同中，公共部门将承当更多的管理风险，如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险；PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。法律顶层设计方面：到目前为止，英国对P叩

8、没有专门的立法，是通过财政部不断颁发各种标准性文件进行管理。在PFl阶段，有3个政策性文件：应对投资风险C2003、强化长期伙伴关系2006和根底设施采购：实现长期价值2023。在PF2阶段，有1个政策性文件：PPP的新方式2023。组织保障方面：2023年前，英国负责PPP运行的机构有两个：1财政部的PPP工作组；2英国合作伙伴关系PartnershipUK,独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%,财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%,专项支持PPP工作组遴选的PFI工程。2023年，财政部设立根底设施局IUK,InfrastructureUK工作组和“英国合作伙伴关系的职能，

9、统一管理实施PF2工程。P叩开展情况方面：根据IUK的统计数据，截至2023年3月16日，PFl存量工程数量为717个，其中在运营的工程为648个2023年3月16日的数据分别为698个和632个，总投资额为547亿英镑2023年3月16日的总投资额为529亿英镑。从工程运作模式看，717个存量工程中，有311个工程成立了SPV。2023-2023年间，私人部门支付的资金为18亿英镑；2023年-2023年为24亿英镑，2023-2023年预计为13.58亿英镑。PFI融资方式已占到英国全部根底设施融资建设的10-13%。由于英国PF2于2023年才推出，而IUK最新统计数据为截至2023年3

10、月，因此统计数据中暂不含PF2相关数据。英国P叩模式有几个特点：一是较少采用特许经营，多数情况下选择PFl2023年后进一步改良为PF2特许经营的工程，需要使用者付费，而PFl工程那么是政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费，所以大多采用PFI模式。即便是交通高速公路、铁路等绝大多数也是采用PFI模式，整个英国目前只有一条使用者付费的交通（公路工程公里22公里，因公路收费，使用者较少，目前政府打算收回国有）。二是工程覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2023年3月底，英国的717个存量PFl工程中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理

11、等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和5.30%,合计超过50%;总投资额占比分别为20.50%、22.06%、12.78%和7.95%,合计超过60%。交通类工程投资额往往较大，虽然工程个数占比不到6%,但是其投资额占比却超过12%。表2英国PFl工程行业分布分类工程数量（个）工程个数占比工程总投资额（亿英情J投资额占比警察局243.35%4.750.87%效劳中心243.35%3.1058%消防131.81%3,5072%教育培训工21.67%7用20.46%监狱221.67%6.37工工6%娱乐设施工2工7%2QS0%法院*工.12%IAS0.36%图书馆7Oqg嘱

12、工.52023%平安教育中心4056%。680工2%防洪20.28%工.550.28%总计7X7100.00%547.12工gg%资料来源：IUK三是运营期限整体较长。运营期限在20-30年之间的工程合计占比为81.45%。也有少量工程运营期限在5年以内的工程占0.56%，主要为IT类工程；和局部超过40年的工程占0.28%，主要为交通类工程高速公路维护和医疗工程。表3英国PFl运营合同年限分布运营期限工（个）数*占比25-30年（不含25隼）26737.24%30-35（不含30年）527.25%35-40（不含35年）q，26%40-SO不含40年）2028%合汁71728.00%3.加拿

13、大加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。自1991至2023年，加拿大启动PPP工程206个，工程总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。法律顶层设计方面：加拿大各级政府积极制定根底设施规划，不断完善PPP工程采购流程。2003年5月加拿大工业部出版的对应公共部门本钱-加拿大最正确实践指引和PPP公共部门物有所值评估指引是目前PPP工程的主要依据。组织保障方面：2023年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的P叩单位-PPP加拿大PPPCanadaJ。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP力口拿大通过财政部向国会

14、报告，公司具有独立的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作）,PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的加拿大P3基金P3CanadaFundJ,为P叩工程提供不超过投资额25%的资金支持。任何层级的地方政府都可以申请该基金，截至2023年一季度末，该基金已为加拿大15个PPP工程提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。PPP开展情况方面：根据PPP加拿大发布的统计数据，自1991至2023年，加拿大启动PPP工程206个，工程总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2003-2023年期间，加拿大共有121个PPP工程完成了融资方案，各工程在不同的行业分布情况如表4。这121个PPP工程在建设过程中的资本投入共计384亿美元，其中医疗保健行业直接吸引了资本投入178亿美元；运营与维护投入共计128亿美元，医疗保健行业的运营维护投入49亿美元。表4加拿大PPP行业分布资料来源：PPPCanada4.澳大利亚澳大利亚在运用PPP模式实施大型根底设施工程方面处于世界领先地位。20世纪80年代，为了解决加快根底设施建设而带来的资金缺乏问题，澳大利亚开始在根底设施建设领域运用PPP模式。