古树名木保护的困境与检察实践.docx

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1、古树名木用户的困境与鳏实81摘要：古树名木作为珍贵遗产，具有丰富的历史、文化与生态价值。近年来，人们对古树名木这一“绿色古董”的保护愈发重视，但仍存在古树名木遭受损害、有关部门履职不到位、群众保护意识弱等问题。检察机关积极能动履职，通过行政公益诉讼诉前程序，督促行政机关依法履职，推动构建古树名木保护长效机制；积极创建协力监督模式，主动向当地人大报告古树名木保护检察履职情况,并提议开展古树名木保护专题调研被人大采纳；完善立法保护，探索补偿制度，加大宣传力度，倡导公众参与，推动形成全社会保护合力，共撑古树名木保护伞。关键词：古树名木能动履职检察实践保护合力2021年6月1日福建省古树名木保护管理办

2、法（以下简称办法）施行，根据该办法第2条，古树是指树龄在100年以上的树木；名木是指具有重要历史、文化、观赏、科学价值和重要纪念意义的树木。本文通过分析古树名木保护现状，提出古树名木保护的实践举措，思索进一步提升古树名木保护质效的路径与方式，力求对古树名木的保护更加高效、规范、可持续。一、基本案情及办理过程为更好地保护古树名木，将办法落实落地，福建省南平市延平区人民检察院（以下简称“延平区院”）于2021年6月在辖区内开展了古树名木保护公益诉讼专项监督行动。经摸排了解，全区登记在册的古树名木总株数5091株，主要分布在16个乡（镇）、街道，均已全部录入数据库并挂牌保护。2021年7月，检察干警

3、协同乡（镇）、街道和林业站工作人员实地走访1000余株古树名木，发现多处古树名木存在树根土壤流失、钉子固定杂物于树身、古树名木保护范围内存在违建物等情形，损害社会公共利益。延平区院对古树名木保护存在的隐患问题依法立案调查，在充分掌握事实和证据后，经认真研判，向部分乡（镇）人民政府、延平区城市管理局（以下简称“区城管局”）和延平区林业局（以下简称“区林业局”）制发诉前检察建议，督促其对负有管理职责的古树名木进行清查，消除隐患，并严格落实古树名木管护制度。为保证检察建议落实见效，延平区院先后4次召集乡（镇）人民政府、区城管局和区林业局召开圆桌会议。上述单位采纳检察建议并及时回复整改，采取回填古树名

4、木树根周边流失的土壤、摘除树身钉挂的异物、拆除古树名木保护范围内违建物等方式，消除隐患140余处。为提升监督效果，延平区院对古树名木整改成效采取“回头看”，经综合评价，认为行政机关在收到检察建议后，全面履行管护职责，严格按照检察建议内容进行整改，辖区古树名木保护取得良好成效，对本案作出终结案件决定。二、古树名木保护存在的问题在办案过程中，笔者发现当前古树名木保护主要存在以下问题：（一）古树名木易受自然因素和人为因素影响古树名木树体易受到包括自然因素和人为因素影响而衰败。自然因素方面：古树作为生物界里的“老者”，其抵抗力和免疫力相对较弱，易受病虫害的影响。同时，福建依山傍海，此处的古树名木在面对

5、台风雷雨极端天气时，容易遇风倒伏和遭受雷击，雨水的冲刷又导致古树名木根部土壤流失。人为因素方面：对于位于城市化扩张范围内的古树名木，存在电线交织于树冠、钉子固定杂物于树身、根部土壤过度硬化等问题，最终导致古树名木衰败、枯死。（二）古树名木法律法规亟待完善1 .缺少古树名木专门性法律法规。当前与古树名木相关法律法规有中华人民共和国森林法中华人民共和国野生动植物保护法等，但未制定古树名木专门性法律法规。基于此，全国多数省份结合本地实际制定了地方性古树名木保护条例，这种“本土化”的规定易导致各地司法尺度不统一、制度衔接不畅等问题。此外，部分古树名木存在权属不清问题，法律对此亦未予以明确。2 .古树名

6、木管理体制不明晰。根据办法规定，政府、林业、城管、财政、住建等部门按照各自职责，负责古树名木相关保护管理工作。正因古树名木分布广泛、管护职能部门繁多，既会导致“九龙治水”现象，更易出现管护“真空”，如何进一步完善古树名木保护管理体制，推动法律细化是当前该领域的难点。3 .未列入财政专项经费保障。办法仅规定县级以上人民政府给予养护人适当的养护经费补助，而未将古树名木管护经费纳入财政预算或设立专项经费。古树名木的日常养护、抢救复壮需要大量经费支出，实践中，古树名木保护资金投入不足，没有专项经费予以保障，难以支撑救护复壮工作。（三）管护工作有待加强1 .底子不清。根据办法规定，古树名木每10年至少普

7、查一次，但自2006年开始第一次普查后，未再开展普查，影响进阶古树、滋失古树的登记造册。2 .专业管理人才不足。古树名木保护是一项综合性学科工作，当前古树名木保护人才短缺，培养不及时，特别是乡（镇）古树名木保护技术落后，“二次伤害”时有发生，加速古树名木的衰败。（四）对古树名木保护重要性认识不足笔者经走访调研发现，当前人们古树名木保护意识不强，社会公众甚至个别政府部门干部对古树名木的价值、意义认识不到位，古树名木保护知晓度和参与度不高，人为损害古树名木现象时有发生。例如，个别村庄将古树敬奉为“神树”“风水树”，村民在树冠下搭建小棚祭祀烧香，面对此种情形时，部分干部存在不敢冒犯村民“信仰”心理。

8、如何提升公众护树意识，调动更多社会力量参与保护，是当前该领域亟需解决的问题。三、古树名木检察保护实践举措（一）用好公益诉讼诉前程序，压实行政机关管护职责在本案中，检察机关通过行政公益诉讼诉前程序，以诉前检察建议的方式督促行政机关积极履职或纠正违法行为。一是注重调查取证。联合政府、林业站等人员实地走访现场，快速锁定受损古树，有针对性地开展勘验取证。二是规范精准制作文书。古树名木保护专业性强且涉及政府、林业等多个管理部门，如何精准有效制发检察建议是案件办理的重点、难点。对此，检察建议发出前，检察机关通过细致调查，组织相关部门召开圆桌会议，与有关专家探讨古树名木保护专业问题，确保诉前检察建议内容精准

9、、规范。三是跟进调查，督促整改。全面掌握检察建议的采纳、落实情况，对整改单位遇到的整改问题给予帮助，如针对树冠电线交织涉及移改电力线路难题，召集行政机关、电力等单位协商解决方案。目前，检察建议中指出的相关问题均已整改到位，检察建议内容被全部采纳。（二）主动报告寻路，形成共管合力检察机关延伸保护触角，积极寻求党委、人大的支持，在本案办结后，主动向延平区人民代表大会（以下简称“区人大”）报告古树名木保护公益诉讼开展情况，并向其建议开展专项调研，区人大采纳建议，牵头组成了由检察、林业、城管等多家单位参与的古树名木调研组，形成关于延平区古树名木管理工作情况报告的审议意见。延平区人民政府（以下简称“区政

10、府”）作出关于落实区人大对区古树名木管理工作审议意见情况的报告，推动区林业局于2023年6月开展古树名木资源补充调查工作，区政府组织开展古树名木管理人员和日常养护人业务培训，并下发古树名木专项保护资金，促成林业、城管、财政等部门形成各司其职、相互配合、齐抓共管的工作格局。（三）加大宣传力度，提高社会公众参与水平延平区院将强化古树名木保护作为打造“依法严惩、恢复司法、公益诉讼、综合治理”“四位一体”生态检察样本的重要一环，形成“检察+行政+认养”保护机制，联合南平市人民检察院、区林业局共同认养延平区塔前镇虎山村“水龙树下古树群”的古树名木，带动该村全体党员及部分群众参与古树认养，并推动该古树群被

11、评为“福建省最美古树群”。为进一步提高古树名木社会关注度，积极参与“福建省第三批最美古树群”“全国，双百，古树推选活动”，切实营造人人自觉保护古树名木的良好社会氛围。四、提升古树名木检察保护质效的路径与方式（一）加强顶层设计，完善古树名木保护立法规定古树名木保护工作具有极强的专业性、特殊性，加强顶层设计、制定国家层面立法尤为必要，通过系统性、全局性的顶层设计，高位统筹、多管齐下，使古树名木保护在相对确定的法律框架内进行。如由国务院出台古树名木保护专门性行政法规，一方面，针对前文所提及的古树名木管理体制有待完善问题，进一步明确“综合协调、属地管理、政府主导、社会参与”的古树名木保护管理体制，落实

12、政府、古树名木主管部门等单位按照各自职责，做好古树名木网格化管护工作C1；另一方面，将古树名木及其后备资源保护经费纳入同级财政预算，增加古树名木确权登记程序，让古树名木的专项资金、权属确认有章可循。(一)积极充分履职，提升公益诉讼案件办理质效1 .完善机制助推古树名木保护。一是充分运用“检察一体化”优势。在办理古树名木公益诉讼案件中，积极发挥检察机关之间的“上下联动、综合履职”，如延平区院与上级检察院积极沟通，请示协调，共同认养古树。二是通过会签机制构建保护新格局。本案中，检察机关以办理古树名木公益诉讼案件为契机，与区林长办公室会签关于建立“林长+检察长”协作机制的工作意见，依托驻林长办检察联

13、络室，推动区政府出台延平区古树名木救治保险试点方案，林业局为全区5091株古树名木投保林木综合险。2 .科技赋能公益诉讼案件办理。延平区院在全省率先建立公益诉讼快速检测实验室，并建立全市首个公益诉讼专家库，在办理古树名木公益诉讼案件中，运用卫星遥感平台、无人机和快速检测设备，将科技充分运用到案件线索研判和证据固定中，并为古树名木制作电子身份证，“建立一树一码工(三)提高管护水平，探索古树名木生态效益补偿制度生态效益补偿制度是调动各方参与生态保护积极性、落实生态保护权责的重要手段，对此，要借鉴水域、耕地、森林等生态效益补偿制度的内涵，探索建立古树名木生态效益补偿制度。一方面，探索建立古树名木保护

14、生态补偿专项资金。管护古树名木造成的资金投入以及机会成本损失，应由政府或市场予以补偿。积极发挥“受益者付费，保护者受偿”的市场机制作用，结合古树名木的值、保护投入等因素科学确定补偿标准，对于个人所有者丧失管护能力的，可以转让古树名木所有权给政府或集体，并对其给予一定的经济补偿。2另一方面，创新多元化补偿方式。结合属地财政状况，创新产业扶持、技术援助、人才支持等补偿手段，鼓励地方以“生态+”形式探索生态旅游、生态农业等发展模式。如延平区依托古树名木保护专项行动，推动“树茶文旅”融合发展，目前部分乡镇已稳定吸引年游客量50余万人次。人树相长，人们呵护古树名木成长，古树名木也报以回馈。政府可出台政策鼓励捐款保护古树名木，成立古树名木保护基金会，让古树名木铺就乡村振兴路，更让振兴的乡村守护好“绿色古董”这一绝佳的生态名片。1参见王枫、秦仲、陈幸良：古树名木保护地方立法评析与建议，资源开发与市场2021年第1期。2参见冯璐：关于加强古树名木及古树后备资源的保护管理，完善其权属和补偿制度的建议，绿会党建微信公众号https：/