安全生产行政处罚裁量权基准征求意见稿起草说明.docx

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1、附件2安全生产行政处罚裁量权基准（征求意见稿起草说明为正确适用新修订、颁布的安全生产法律、行政法规和部门规章，规范应急管理部门行使行政处罚裁量权基准，更好地保护市场主体和人民群众合法权益，做到依法行政、执法公正，应急管理部安全生产执法和工贸安全监督管理局起草了安全生产行政处罚裁量权基准（以下简称基准）。现将有关情况说明如下。一、研究背景安全生产行政处罚裁量权基准是指导和规范应急管理部门正确行使行政处罚裁量权，进一步规范安全生产执法行为，切实推进依法行政工作的重要指引。原国家安全监管总局在2010年制定的安全生产行政处罚自由裁量标准时间较为久远，总体内容比较陈旧，一些地区虽已制定安全生产行政处罚

2、裁量的相关标准，但裁量尺度掌握不一致，导致实践中存在“类案不同罚”等问题。党的十八大以来，随着全面推进依法治国，强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，一系列安全生产相关法律法规相继制定修订，尤其是2021年行政处罚法、安全生产法的修改，加快了安全生产法制建设的步伐，因此也应加紧推动完善行政处罚裁量权基准制度。2014年，中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。2019年，中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定强调要严格规范公正文明执法，

3、规范执法裁量权。2022年，国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见进一步明确要高度重视行政裁量权基准制定和管理工作，严格依照法定程序科学合理制定各部门各系统的行政裁量权基准，并对相关工作做出了细化，提出更多要求。为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，更好地适用安全生产法等法律法规的修订，保障法律、法规的有效实施，进一步规范安全生产行政执法行为，维护社会公平正义，研究制定本基准。二、研究过程(一)收集资料，统筹推进收集北京市、山东省、湖南省、江苏省等省份制定的“安全生产行政处罚自由裁量基准”，结合国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见的有关要求，明确基准

4、的制定原则、基本框架等。(一)系统梳理，分类整理梳理出涉及安全生产行政处罚的36部法律、行政法规、部门规章，对每一部法律法规规章的安全生产违法行为对应的罚则进行整理，按照违法行为、法律规定、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准的体例格式编制成表格。在此基础上，按照不同违法行为类型进行分类，对行政处罚裁量权基准重新进行归类梳理，形成基准（初稿）。（三）集中研讨，衔接论证在基准编制过程中，组织有关专家于5月22日至5月25日在江苏开展了集中研讨和修改，在基准（初稿）的基础上进行修改完善。另外，采纳有关专家的意见，与应急管理部印发的应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）（应急（2023）

5、70号）进行衔接。（四）征求意见，修改完善征求人事司、救援协调局、危化监管一司、危化监管二司、政策法规司、规划财务司以及调查统计司意见共27条,其中采纳20条，未采纳7条。未采纳的意见涉及建议增加非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法相关内容以及删除“未投保安全生产责任保险”裁量细则两部分建议。同时，已初步征求地方应急管理部门建议。在对上述意见建议逐一研究的基础上，经反复修改完善，形成目前的基准（征求意见稿）。三、基本原则（一）合法性原则制定行政处罚裁量权基准，必须以法律、行政法规、部门规章为依据，划定裁量阶次、阶次和具体标准必须符合立法原意，在法律适用上，遵循了上位法优于下位法，特别法优于普通

6、法，新法优于旧法的原则。严格限制在行政处罚法、安全生产法和相关法律法规设定的处罚种类和裁量空间范围内。（一）合理性原则行政处罚裁量权基准的设置，需要考虑裁量阶次设定的合理性，同时兼顾每一裁量阶次保持适度的弹性。应综合考虑法律因素和事实因素，避免执法人员对行为相似、危害后果相近的违法行为实施处罚出现倚重倚轻。（三）比例原则在行政处罚裁量过程中，要兼顾实现行政执法目的和保护相对人的权益，在发挥行政机关及其工作人员的主动性和灵活性的前提下，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，做到过罚相当。（四）公平公正公开原则对违法事实、违法性质、违法情节等因素基本相似的同类型违法行为，应当尽量适用相同的法律依

7、据和裁量幅度，执法程序与裁判结果应符合行政执法公平正义的要求。同时，在法律范围内公布行政处罚裁量的依据、程序和基准，严格坚持公平公正公开的原则。四、研究内容（一）法规框架主要研究当前安全生产领域现行有效的共计36部涉及安全生产行政处罚的法律、行政法规、部门规章。具体见下表：序号类别制定机关依据名称公布令号1法律全国人大常委分安全生产法中华人民共和国主席令第70号公布、中华人民共和国主席令第18号修正、中华人民共和国主席令第13号修正、中华人民共和国主席令第88号修正2行政法规国务院生产安全事故报告和调查处理条例国务院令第493号3行政法规国务院危险化学品安全管理条例国务院第344号令公布、国务

8、院第591号令修改、国务院第645号令修改4行政法规国务院生产安全事故应急条例国务院令第708号5行政法规国务院安全生产许可证条例国务院令第397号公布、国务院第638号令修改、国务院第653号令修改6行政法规国务院易制毒化学品管理条例国务院令第445号公布、国务院第653号令修改、国务院第666号令修改、国务院第703号令修改7行政法规国务院烟花爆竹安全管理条例国务院令第455号公布、国务院第666号令修改8部门规章原国家安全生产监督管理总局生产安全事故罚款处罚规定（试行）原国家安全生产监督管理总局第13号令公布（77号令修正）9部门规章原国家安全生产监督管理总局安全生产违法行为行政处罚办法

9、原国家安全生产监督管理总局第15号令公布（77号令修正）10部门规章原国家安全生产监督管理总局生产安全事故信息报告和处置办法原国家安全生产监督管理总局令第21号11部门规章原国家安全生产监督管理总局安全生产事故隐患排查治理暂行规定原国家安全生产监督管理总局令第16号12部门规章原国家安全生产监督管理总局建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法原国家安全生产监督管理总局第36号令公布（77号令修正）13部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品重大危险源监督管理暂行规定原国家安全生产监督管理总局第40号令公布（79号令修正）14部门规章原国家安全生危险化学品生产企原国家安全生产监督产监督管理

10、总局业安全生产许可证实施办法管理总局第41号令公布（79号令修正、89号令修正）15部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品输送管道安全管理规定原国家安全生产监督管理总局第43号令公布（79号令修正）16部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品建设项目安全监督管理办法原国家安全生产监督管理总局第45号令公布（79号令修正）17部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品经营许可证管理办法原国家安全生产监督管理总局第55号令公布（79号令修正）18部门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品安全使用许可证实施办法原国家安全生产监督管理总局第57号令公布（79号令修正、89号令修正）19部

11、门规章原国家安全生产监督管理总局危险化学品登记管理办法原国家安全生产监督管理总局令第53号20部门规章原国家安全生产监督管理总局非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法原国家安全生产监督管理总局令第5号21部门规章原国家安全生产监督管理总局化学品物理危险性鉴定与分类管理办法原国家安全生产监督管理总局令第60号22部门规章原国家安全生产监督管理总局海洋石油安全生产规定原国家安全生产监督管理总局令第4号23部门规章原国家安全生产监督管理总局海洋石油安全管理细则国家安全生产监督管理总局令第25号24部门规章原国家安全生产监督管理总局烟花爆竹生产经营安全规定原国家安全生产监督管理总局令第93号25部门规

12、章原国家安全生产监督管理总局烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法原国家安全生产监督管理总局第54号令公布（79号令修改）26部门规章原国家安全生产监督管理总局烟花爆竹经营许可实施办法原国家安全生产监督管理总局第65号令公布27部门规章应急管理部安全评价检测检验机构管理办法应急管理部令第1号公布28部门规章应急管理部生产安全事故应急预案管理办法原国家安全生产监督管理总局令第88号公布（应急管理部令第2号修正）29部门规章原国家安全生产监督管理总局食品生产企业安全生产监督管理暂行规定原国家安全生产监督管理总局令第66号公布（80号令修正）30部门规章原国家安全生产监督管理总局工贸企业有限空间作业

13、安全管理与监督暂行规定原国家安全生产监督管理总局令第59号公布（80号令修正）31部门规章应急管理部工贸企业粉尘防爆安全规定应急管理部令第6号公布32部门规章原国家安全生产监督管理总局冶金企业和有色金属企业安全生产规定原国家安全生产监督管理总局令第91号公布33部门规章原国家安全生产监督管理总局生产经营单位安全培训规定原国家安全监管总局令第3号公布（63号令修正、80号令修正）34部门规章原国家安全生产监督管理总局安全生产培训管理办法原国家安全生产监督管理总局令第44号公布（63号令修正、80号令修正）35部门规章原国家安全生产监督管理总局注册安全工程师管理规定原国家安全生产监督管理总局令第1

14、1号公布（63号令修正）36部门规章原国家安全生产监督管理总局特种作业人员安全技术培训考核管理规定原国家安全生产监督管理总局令第30号公布（63号令修正、80号令修正）（二）裁量细则框架1.条文结构。裁量细则分为六部分，即违法行为、法律规定、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准。违法行为、法律规定和处罚依据主要援引法条的原文规定，依据法条的具体内容对违法行为按不同标准进行分级，确定裁量阶次、适用条件和具体标准。具体格式如下：类别序号违法行为法律规定处罚依据量次裁阶适用条件具体标准2 .条文用语。所涉及的法律法规中均未规定“以上”及“以下”等是否包含本数，为方便实际运用，参照其他法律相关规定，基准明确“以上”包含本数，“以下”除法律规定的自然包含本数和最高档的“以下”包含本数外，其余均不包含本数。（三）具体内容1.违法行为。主要援引法条规定，引用内容具体到条、款、项，一款或一项为一个违法行为。3 .法律规定。主要援引法条规定，引用法律、行政法规、部门规章中与违法行为对应的义务条款和禁止性条款内容。4 .处罚依据。主要援引法条规定，法律、行政法规、部门规章对同一违法行为均进行规定的，按照效力层级依次列明。5 .裁量阶次。行政处罚裁量权基准制度主要遵循合法性原则、合理性原则、比例原则、公平公正公开原