城镇供排水行业投融资机制发展创新与探索.docx

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1、城镇供排水行业投融资机制发展创新与探索摘要我国城镇供排水系统建设需求大、公益属性突出，政府财政资金投入有限，单纯依匏传统投融资模式难以实质性解决投入不足与资金缺口问题，甚至可能衍生出隐性债务风险。为有效解决城镇供排水行业的投融资困境，本文提出符合行业发展特点的创新投融资机制，以模式创新和实践探索为落脚点，深入探讨不同创新模式的应用特点和实施要求，并结合国内实践进行案例分析和解读，为城镇供排水的可持续发展提供可行的投融资建议。关键词：城镇供排水投融资创新一、引言城镇供排水行业是指由原水、供水、排水、污水处理及水资源回收利用环节等构成的产业链，是最重要的城市基本眼务行业之一。传统城镇供排水行领域包

2、括供水和污水处理两个子行业，行业发展与城市化进程等因素高度相关。随着我国城镇化进程不断推进，城市用水人口持续增加，城市供水总量持续增长，相应的固定资产投资规模也持续增加。根据2022年城乡建设统计年鉴,2020-2022年全国城市供水固定资产投资总额分别为749.4亿元、770.6亿元和713.30亿元，同期的全国城市供水管道长度分别为100.69万公里、105.99万公里和110.30万公里,呈持续增长趋势。在国家环保政策带动下，我国城市污水处理行业快速发展，污水处理量和污水处理能力持续提高。2020-2022年，全国城市污水处理及其再生利用固定资产投资分别为1043.4亿元、893.8亿元

3、和708.2亿元。截至2022年末，我国城市共有污水处理厂2894座，同比增加67座，口污水处理能力为21606万吨，同比增长4.04%,城市供排水管道长度91.35万公里，同比增长4.12万公里。城镇供排水行业具有资本密集与区域垄断经营特征，公益属性明显，投资回报周期长，如供排水管网等设施投资规模较大，资本密集度高：H来水和污水不适合远距离运输，区域垄断经营特征显著。目前，城镇供排行业的投融资主要依赖于政府财政拨款、银行贷款、政府专项债券等，缺乏更加多元化的投融资渠道。传统投融资模式资金筹集规模有限，过度依赖财政投入也增加了政府的财政压力和债务风险。二、传统投融资模式的发展困境（一）传统投融

4、资模式介绍在我国城镇供排水行业发展过程中，传统的投融资模式以政府为主导，从资金来源的角度来看主要有财政投入、专项债券、银行贷款等；从投资主体角度来看主要有国企平台直接投资、BoT特许经营模式等。1 .财政投入及衍生模式城市供水和污水处理具有很强的社会公益性，传统项目建设和运营主要依赖财政资金，即地方政府直接投入财政资金用于项目投资、建设和运营，具体表现为：供水厂和污水处理厂建设由政府投入，运行经费由政府拨付，供应价格由政府核定，收支平衡和经营盈亏风险由政府承担，经营管理者由政府选派。此种投融资模式下，供水和污水处理普遍存在项目规模有限、运转效率低、运转成本高、资源浪费严重等情况：同时.，财政资

5、金筹集能力不足，未能有效利用市场化融资能力制约行业进一步发展。2 .专项债券模式专项债券主要用于解决政府投资资金不足的问题,筹资速度快，融资成本低，侧重于项目建设。专项债券建设的项目应能产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应能覆盖专项债券还本付息的规模。而城镇供排水项目通过收取供水收入和污水处理费等方式可获取稳定的收入来源，符合专项债项目的核心要求。目前，专项债券的发行已经涉及供排水行业各个细分领域的建设，包括原水、供水、污水处理、管网建设及再生水。但因分配到市县的专项债券额度较为有限，且市场化配套融资限制较多，能撬动的资金规模存在局限。另外，地方专项债发行多

6、采用打包发债的模式，一方面很难有效监管资产，另一方面可能造成资产管理缺失，形成挪用、变相举债。3 .国企平台投资模式国企平台投资模式是指政府通过资产资金注入等方式成立国企平台，国企平台负责供排水基础设施项目的建设和运营，并利用政府信用背景与支持通过金融机构或非金融机构等多渠道获取资金支持。随着供排水项目建设投资需求不断增长，大量城市水务集团新设或重组成立。城市水务集团具有地域的自然垄断性，有深厚的政府资源以及本地市场资源，业务发展主要区域都集中于本地，另有少部分大型水务集团依托自身资源优势，进行跨区域发展。在国企平台投融资高速推进过程中，虽然为城市供排水基础设施建设带来了大量资金,但也出现了一

7、些挑战，例如债务规模增长迅速，投资效率低下，衍生隐性债务等。4 .B0T特许经营模式2004年，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号），拉开了供排水行业市场化改革，特许经营成为重要的投融资模式。在我国城镇供排水行业中，BOT特许经营模式是指在政府授予的特许权的前提下，社会资本为供排水设施项目进行融资,并负责项目的建设、经营和维护，在一定期限内有权向用户或特定部门收取费用；待特许经营期满之后，社会资本将项目设施及其所有权移交（通常无偿）给政府方。BOT特许经营模式涉及多个参与方和复杂的法律关系，政府监管难度较大，同时BOT特许经营模式可能涉及各种形式的补贴（如政府向特许经营

8、者购买水资源并支付水费），由财政付费承担。2014年12月，国家发展改革委印发关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资（2014）2724号）明确了政府和社会资本合作项目范围及模式，文件提出“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施项目均可推行PPP模式”，并且“对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BoT、建设-拥有运营-移交（BOOT）等模式推进”。臼此之后，在相关政策和污水处理需求的双重推动下，我国相继出现了多个水务PPP项目。表2-1部分污水处理PPP项目时问项目名称总投合作朝果利IK机制if会簧本价格

9、2015.I1.南京市城东.仙林污水处理PPP项目8亿元30年及府购买及务北控水务（中EE）投秀育累公司.北京将水源科投反伊有限公司1.29元/立方米2016.5合纪市我大邱洋水处理厂PpP项目3.95亿元价许经营幕设期2年）-安供国校环佻节能科技取份有限公司1.初8元/立方米2019.4gt州污水处现二厂PPP项目62097.!7万元理目分三期,一期将Wfi*M30年（其中宣设期2年）可行性缺口补助北控水务（中BD投贵甫取公司.商京涡华展圾集团有限公可联合体-2020.5郑州市上街区第三河水处理PpP项目23027万元合作期限30年（其中也括建设期2年）及府付费河曲城发环境股伶育Rt公司，开

10、源环保（富三）有米公司联合体2.97元/立方米(ft)（二）传统投融资模式困境1 .政府财力不足制约投资规模增长据国家统计局数据，近年来我国城镇供排水行业的投资规模较大,2022年供排水行业固定资产投资总额超过1400亿元，预计到2025年我国城镇供排水行业的投资需求将达到数千亿元。与此同时，受房地产市场下行和疫情后经济恢复期的影响，政府税收减少、支出增加等，政府财力面临着严峻的挑战，导致财政资金对供排水基础设施的供应能力逐渐减弱，难以满足日益增长的供排水投资建设需求。2 .债务风险累积影响运营可持续性根据评级机构报告显示，由于行业投资规模持续增长，水务行业的企业负债规模不断扩大。选取的水务行

11、业共35家发债企业和上市公司公开数据显示，2023年9月末，样本企业负债总额为8228.49亿元，较上年末增长1071%,其中有息债务成呈现逐年增长的趋势。另外，水务企业污水处理费通常与地方财政进行结算，项目回款主要依赖于政府财政回款安排，诸多企业存在应收款项未能及时回收的情况，影响了企业的正常运营。同时由于地方政府财政收入下降，政府债务压力加大，财政支付形势严峻。3 .市场化推进不力易引发运营问题政府主导的传统投融资模式通常市场化程度不足，如政府大量发行债务资金，导致社会资本获得资金受到挤压，限制了社会资本参与供排水市场的积极性，也易造成资源配置效率低下等问题。另外，在供排水行业领域，传统投

12、融资模式往往采用“厂网分离”的投融资机制，多头运营通常会出现协调不畅、责任不明确，例如供水管网出现故障时，供水厂可能无法及时响应，导致供水中断。综上所述，我国城镇供排水行业传统投融资模式面临着财政资金不足制约投资增长、债务风险累积影响运营可持续性、市场化程度不足等困境。为解决这些问题，需要积极探索新的投融资模式，以促进供排水行业的可持续发展。三、供排水行业投融资模式的创新探索（一）有效利用特许经营，推进供排水一体化运营1.模式概述特许经营，是指政府采用竞争等方式依法授权法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产

13、品或者公共服务。对于城市水务集团来说，特许经营权是其经营业务和稔定收益的保障。并且，城市水务集团通过政府授予的供排水特许经营权可进一步整合城市供水和污水处理服务，有效推进供排水一体化发展，在提高水资源利用效率和环境质量的同时，满足集团自身扩张及未来发展的需要。2.案例分析一一西安水务集团构建城市“大水务”格局西安水务（集团）有限责任公司（简称“西安水务集团”），于2009年7月1日挂牌成立，是西安市政府授权的以原水、自来水、排水、污水处理及再生水回用的投资建设和经营管理为主要业务的国有资产运营管理公司。2020年2月，西安市水务局以行政许可方式授予西安水务集团供水、污水处理特许经营权，特许经营

14、权期限均为30年。2022年7月，西安市出台西安市供排水设施资产移交划转实施方案（市政发（2022）34号），全面推进全市供排水设施资产移交划转工作。明确将全市供排水设施资产整体移交西安水务集团，积极打造供排水“一张网一盘棋一体化”大水务格局。目前，集团作为西安市城区供水和污水处理业务经营主体，具有显著的区域专营性。现已形成了包括原水获取、制水、供水和污水处理一体化运营模式，水务产业链完整。截至2021年，西安水务集团资产总额213.13亿元，较2020年底增长15.14%；营业收入26.19亿元，同比增长11.52%。表31西安水务集团营业收入及毛利率情况业务皈块2020#2021收入(fc

15、)占比（）毛利率（）收入（亿元）占比（）毛利率（）15东点M113.Ot55.M22.OH14.0853.7626.39污水处理1.7720.329.685.5221.0810.81箕传5.6721.1525.566.5925.1625.7总计23.4810057.3226.1910062.73资料来源：西安水务集团2022年信用评级报告（二）创新开展股权并购，加大城市水务资产重组1 .模式概述城市水务集团股权并购模式主要体现在运用资源整合、跨区域并购等方式，实现存量资产的优化配置和增值。通过并购其他行业企业可帮助水务集团建立起风险更低、更均衡的产业组合，形成涉及多行业领域的规模化、集团化企业。通常，开展股权并购既可考虑行业内企业之间的横向并购，以扩大企业规模和市场占有率，也可考虑基于水务产业链企业之间的纵向并购，实现产业链的延伸拓展和产业内的协同效应，还可考虑不同行业领域的企业间多元化并购，寻求企业新的利涧增长点，提高其应对市场变化的能力和市场竞争能力。2 .案例分析一一洪城环境打造区域环境产业综合运营平台江西洪城环境股份有限公司（“洪城环境”，6461.SH）成立于2001年，由南昌水业集团有限责任公司作为主发起人发起设立。2004年6月，公