集中式、分布式光伏开发流程中的不同合规管理重点.docx

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1、集中式、分布式光伏开发流程中的不同合规管理重点虽然光伏新能源产业喷薄发展，但由于其自号在前期考察可行性研究阶段、设计准备和施工许可办理阶段、项目实施建设和竣工验收阶段等各方面具有不同于火电等传统能源的自身特点，光伏项目的合规与否关乎着整个项目的成败，光伏项目开发流程中的合规问题也是开发各方以及监管机关的关注重点。本文试从新能源光伏项目开发流程各环节中需要注意的法律风险及合规重点展开论述，以助相关光伏企业完善合规管理。光伏发电主要分为两类：分布式的光伏项目（民居屋顶光伏发电系统）和集中式的光伏电站（大型地面光伏电站），两种项目类型开发流程因项目特点有所不同。一、分布式光伏项目开发流程分布式光伏项

2、目开发流程主要包括以下四个部分：开发、备案、施工和验收四个阶段。总体上来说，分布式光伏电站的开发工作主要遵循“因地制宜、清洁高效、分散布局、就近利用”的十六字方针开展。（I）开发阶段：这一阶段主要负责寻找可供安装的光伏太阳能的场所资源，并初步与业主沟通考察厂区屋顶情况、是否有遮挡、是否漏水以及评估修夏难度，考察建筑物的结构形式以及是否需要加固,考察建筑物产权是否清晰、建筑物使用者和产权者是否一致，核查房屋是否抵押，考察当地的用电水平、用电特性、用电电价，与业主达成初步的合作意愿，确定是发电自用还是余电上网。（2）备案阶段：主要分为项目备案和发电项目并网备案。项目备案需要准备分布式光伏项目申请表

3、、企业投资项目备案表、固定资产投资项目登记表、项目投资和屋顶材料等向区县发改委进行备案。发电项目并网备案则需要准备用户电网相关资料及系统接入报告、供电局受理并网申请等材料。（3）施工阶段：这一阶段合规风险重点在于可研报告编制和立项报告或项目申请报告编制。（4）验收阶段：电网公司受理并网验收和调试申请。业主和电网签订购生电合同和并网调度协议。二、大型地面光伏电站开发流程大型地面光伏发电项目的开发主要分为以下几个阶段：踏勘考察手续办理阶段、项目设计和实施建设阶段、竣工验收阶段等。（1）踏勘考察和前期手续办理阶段：前期考察主要考察地面、屋面或水面资源，看看是否符合铺设太阳能发电板子的需要，还需要考察

4、周边环境如：交通、物质采购与租赁、市场劳动力、土地类型、产权归屈、地貌特征等，以便估计征地难度施工难度和费用。考察电网情况如：电网结构、年负荷量、消耗负荷的能力、接入电压等级、接入间隔复核、送出线路的长度、当地电力公司的政策，估算接入电站的距离和费用，这主要是集中式发电并网盈利的需要。除了基础条件的铺垫，是否建设电站还需要进行可行性研究和得到县、市、省等三级政府的相关答第和批复意见。前期可行性研究和手续办理需要的重点请示和报告文件如下表所示：】潸郃门续文件发改委获得开展前期工作的丽示社会风冷检定W估报告水利第门次M水k保持方案的批复环保部门获得环境电响报告我的批复IMIM获得攻11乐也时要矿产

5、资源有关问题的画荻徨地质灾害济估备案登汜衣获得1：地值中意见文物邰门今力欣H用地位置选址意见函建设部门狭用选址您见店和选址规划意见林业部门陕港项”选址宿况的报告安监部门安全接评价表的批复U业部门防洪评估报告（如“全业常门地质枪定性报告煌矿塌陷PO电力公司茯得接入也网原1盘见的南眼行资金证明、贷款证明光伏发电项目部分重点文件一览表（2）项目设计和实施建设阶段：获得开工许可，主要证件包括县建设局的施工许可证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证,县国土局的土地证。结合测绘勘测数据，编制初步的设计方案。根据技术规范分专业绘制结构、电气等图纸并依图施工。（3）竣工验收阶段：验收阶段需要出具工程质检报

6、告、并网安全性评价报告、技术监督报告、电力公司验收报告等文件，业主和电网还需协商确定购售电合同和调度协议。三、光伏项目开发流程中的合规管理重点循迹整个光伏项目的生命周期：初始开发阶段的选址，既需要考虑到物理上的发电量和成本收益问题，还要考虑到土地性质的合规以及土地能否开工转换问题：施工前各种手续与支持性文件的取得，既包括与土地有关相关证书与批复，又包括许多与工程建设环境影响相关的报告和评价表：在施工阶段，前期的招投标合规风险需要规避，中期的施工工程质量保证与程序的合规，后期工程验收结算材料的保存完整；运营过程中的合规问题主要是和并网调度和交易碳排放配额获取额外收益有关。除了上述共性的问题外，分

7、布式光伏项目独有的合规注意要点主要集中在建筑物产权如屋顶使用权的权源以及是否涉及抵押和备案相关的特殊规定，法律合规风险主要来源于项目业主主体法律意识淡薄，发电并网验收、申请和格式条款的填写方面等的风险：集中式大型地面光伏电站法律合规风险则主要来源于部分新能源企业风险识别和防范机制的不够完善，在整个光伏项目的生命周期中就容易出现各种各样的合规问题。通过梳理分布式和集中式光伏项目的开发流程，我们可以总结出一些实践中光伏项目开发普遍存在的合规问题，以便在项目开发、建设和运营过程中有针对性地进行预防或处理。四、项目开发选址用地合规光伏项目用地的选址主要是集中式地面电站需要考虑的问题，这关乎到整个发电项

8、目能否落实，走所有建设工作的核心和关键之所在。项目用地的选址是整个开发流程的开端，在开发阶段需要重点关注。一般来说，项目选址主要考虑到以下几点：基本情况：地理位置（经纬度）、自然条件太阳能资源（日照强度和时长）、周边情况（污染、遮挡）、交通运输（是否偏远、限高）气候条件：温度、风速、降雨量、扬沙天数、冰雹天数、雷暴天数（这些都会影响到发电量）地形特点：需要尽量平坦以便于施工、若是山地则需有向南坡面并且坡度不大于25度。接入条件：便于接入电站。土地性质：不能是基本农田或基本林地等不可用地类、未压覆矿产不涉及军事文物保护区水源地等环境敏感地、严守生态保护红线。其中基本情况、气候条件、地形特点和接入

9、条件四个要点是从技术层面出发去考虑光伏项目用地的选址，制约的是发电量的多寡和买卖问题。第五点土地性质则是从法律合规的角度出发来考虑光伏项目用地的选址。我们要做的就是要保证用地的性质符合国家规范和政策的要求。（1）土地问题基本规定-未利用用地和农用地六部委发布国土资规（2015）5号关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见对于土地的基本问题做了基本的规定。国土5号文强调要加大新供用地保障力度、鼓励盘活利用现有用地、用导新产业集聚发展、完善新产业用地监管制度”。其中具体规定：使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途（针对未利用用地）用地允许以租赁等方式取得，双方

10、签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续。（未利用用地可以租赁取得）占用永久基本农田以外的农用地的，在不影响种植、养殖等生产条件的前提下，可不改变原用地性质，在年度土地变更调查时做出标注。据此可知，若是使用未利用用地建设光伏项目，既可以通过租赁的方式来获得用地权属，但需履行相关报批手续，也可以通过取得未利用用地所有权并办理建设用地审批的方式来解决用地问题。光伏方阵原则上以使用存量的建设用地为主，使用农牧渔等非建设用地是一般要办理相关的转换审批手续，但是光伏方阵使用农用地未影响种植养殖、未破坏耕作层的情况下可不办理建设用地审批手续按照原用地性质处理。（2

11、）光伏复合项目用地和基本农田国土资源部、农业部、国家能源局、国务院扶贫办发布国土资规【2017】8号关于促进光伏发电产业健康发展用地的意见，其中规定：禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。（针对永久基本农田）光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。（针对农用地）对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设

12、的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。据此可知永久基本农田是光伏项目选址尽量不要触碰的红线，尽管依照土地法“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”，但变更程序和手续繁琐且困难，尽量避开永久基本农田是选址的最优解。另外在光伏复合项目内变电站、运行管理中心、集电线路塔杆、光伏方阵、直埋电缆等不同的建设设施的用地性质不同，要根据相关规范逐一确定，隶属建设用地的需要办理审批手续。（3）基本林地林业局发布关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知，其中规定：光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400亳米以下区域覆盖度高于30%的灌木

13、林地和年降雨量400宅米以上区域覆盖度高于50舟的灌木林地。（禁止使用林地种类）“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。禁止建设区域:各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区。限制建设区域：其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域。（禁止限制建设林地区域）另外，森林法和中华人民共和国森林法实施条例等相关规范也对林地的适用做成了规定。超出标准需要占用林地修筑供电基础设施的，应当依法办理建设用地审批手续。修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用

14、地的，必须依法办理建设用地审批手续。未经审核同意，擅自改变林地用途的，需要承担相应的法律责任。据此可知，若项目涉及到林地，可以选择采用“林光互补”的模式建设电站。若是超过相关标准则需要将林地转换成建设用地并办理审批手续。实践中考虑到国家对于林业保护的需要以及电站占地面积较大，全部转换成建设用地的难度较大成本较高，故最好选择“林光互补”或“绕开林地”。(4)自然环境生态保护红线区2016年国土资源部等九部委联合印发关于加强资源环境生态红线管控的指导意见，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于划定并严守生态保护红线的若干意见，意见中指出：生态红线包括识别生态功能重:要区域和生态环境敏感脆

15、弱区域的空间分布，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地(自然保护区、风景名胜区、森林、草原、湿地、海洋)等。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湖地、海洋等领域生态红线，严格H然生态空间征（占）用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关

16、部门提出审核意见后，报国务院批准。据此可知，如光伏发电项目确系国家重点建设项目，为了重大国民利益的需要，可以提出调整生态红线的申请，由省政府组织论证并报国务院批准。一般而言，基于对生态保护红线区域的重点保护，严禁任意改变用途，因此光伏电站的选址要避开生态红线区域。五、建设前相关手续和支持性文件的合规光伏项目的开发需要取得水利、环保、国土、文物、建设、林业等方面的一系列批复意见和许可文件。在相关手续和支持性文件方面所存在的共性合规风险主要包括以下三种情况：1.未完全取得施工前所必备的全部文件。2.取得许可施工的文件部分或全部来源于虚假材料或通过不正规手段取得。3.通过审批的文件在核准或备案前已过