新型政社关系下地方政府对社会组织的监管风险控制.docx

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1、新型政I快系下地方政府对峰组织的监管风圈锥I一、登记管理制度改革中社会组织的监管风险党的十八大报告提出“政社分开的改革思路后，中央不断释放简政放权”的信号。关于国务院机构改革和职能转变方案的说明和党的十八届三种全会决定明确提出放开四类社会组织的登记。登记体制改革后，新旧制度并存，新老问题交织，各方利益纠结，既要实行直接登记，又要改进双重管理，既要解决存量问题，又要应对增量压力，既要厘清各部门职责，又要处理好各层级关系，登记责任和执法监察难度加大，风险突出。(一)准入许可风险1 .四类社会组织方面。关于国务院机构改革和职能转变方案的说明和党的十八届三种全会决定明确提出行业协会商会类、科技类、公益

2、慈善类、城乡社区服务类社会组织可以直接向民政部门依法申请登记，不再带要业务主管单位审查同意。但在社会组织登记政策变化的背景下，由于缺乏对“直接登记的四类社会组织”的内涵和外延的权威认定，既没有与原执行文件间的比对，也没有对范围或特征的详细界定，仅根据原来民政部门沿用的分类体系难以满足当前的登记工作需要。四类社会组织都面临登记过程中的类别认定问题，导致民政工作人员在判定待登记的社会组织是否属于“直接登记的四类社会组织”的考量范围时，存在着不同程度的疑惑。2 .非四类社会组织方面。由于非四类社会组织实行的是登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制，业务主管单位担任对社会组织前置审批的角色，但除少数

3、几类社会组织业务主管单位有相应的审查与管理办法外，涉及众多的生态环境、农村及农业发展、宗教等社会组织均没有相应的业务审查与管理办法。例如审查究竟应该是形式审查或是实质审查？哪些应该是实质审查，哪些应该是形式审查？这些问题不便掌握，一旦发生纠给，则会波及到登记机关。(二)执法监管风险1 .执法依据不健全。和工商、税务、物价.质监等部门的执法依据相比，社会组织行政执法所依据的法律法规很不健全、很不完善。主要表现在：现行法规的处罚原则过于广泛，规定过于原则、简单，操作难度较大，内容也不能充分反映社会组织发展中的一些新问题、新情况；相关执法制度、执法程序、执法文书等方面的规定严重缺失，与规范开展社会组

4、织执法监察工作的现实要求有较大差距，实际执法工作中很难把握，如若群众不理解，容易造成社会冲突。2 .社会组织的网络行为的监管风险。如今很多社会组织梆建有自己的网站，以便服务对象及组织成员的沟通互动。因此对监督管理部门而言，这些社会组织的活动呈现出两个层面：一个是现实世界层面的，一个是虚拟网络层面的。目前的制度安排，针对的都是现实世界层面的，而对于网络行为层面的，则没有具体的监督管理制度。社会组织如若在网络中存在被法律政策禁止的行为或与章程不符的行为，将如何查处执法，这成为了政府监督管理部门面临的一大挑战。3 .执法环境有待改善。近年来，虽然各级政府加大了职能转变和政社分离的力度,但由于受经济利

5、益的趋便,一些社团官办、半官办色彩依然很浓，社团行政依附性仍然存在，甚至依托行政资源大搞利益输送，获取巨额经济利益。例如，少数协会成了家庭办、私人办、独家办，成为个人的名利场和滋生腐败问题的温床；有的社会团体对名誉头衔明码标价，借机大肆敛财：有的检测机构、行业商会靠什么吃什么拼什么”，有偿评比、有偿服务名目繁多。这些导致社会组织承接政府公共服务功能异化，极大浪费社会资源，也必然会影响政府效能、市场运行和社会治理。登记管理机关在依法规范有政府部门背景的社会团体行为时，往往会受到强烈的行政干预，“有法必依，适法必究”的执法要求往往难以落到实处。（三）日常监管风险1 .财务监管风险。社会组织资金耒源

6、比较特殊，导致其外部会计监管容易出现“真空”现象。因为它不属于国家重点建设项目，也不属于政府职能部门，所以不在政府审计的范畴内；它也不属于市场经济部门，因此不受税务、工商部门的强制性社会审计。这样，社会组织就容易游离在外部审计监督的监管之外。一些社会组织采用“企业手段加公益价值”的经营模式，却有可能在随后的经营过程中，公益目标在潜移默化中被商业目标所替代，从而导致盈利与不盈利之间的界限变得模糊，最终迷失最初的公益价值目标。一些社会组织则是打着“非营利”的旗号进行商业化运作，并利用免税的优势与企业进行不公平竞争，既弱化了社会组织的公益功能，也扰乱了市场秩序。特别是在竞争充分且较为成熟的经济领域，

7、企业组织的盈利空间已经不大，社会组织的税收优惠就成了对企业组织最具威胁的竞争筹码。2 .服务购买风险。2013年9月，国务院办公厅印发的关于政府向社会力量购买股务的指导意见明确提出社会组织是政府购买服务的重要承接主体。但是存在的风险在于：一是政策法规不完善的法律风险.2003年实施的中华人民共和国政府采购法和2010年财政部实施的政府采购法实施条例（征求意见稿）都没有把社会组织纳入其购买客体的范围中.2002年实施的中华人民共和国招投标法和2012年实施的中华人民共和国招投标实施条例也没对社会组织参与投标做出规定，更无招标工作程序、招标项目标准、应标组织资质和评标标准等，这导致一些政府部门对向

8、社会组织购买服务处于观望状态。二是社会组织承接政府转移的公共服务的能力风险。部分社会组织与政府脱钩不就，藕断丝连，改革不彻底，容易演变成“二政府，发生利益输送；而一些纯民间的社会组织则很难得到政府的扶持，资金短缺，运营困难，在竞争中处于劣势，这导致少数强势的社会组织在承接政府转移的公共服务中处于“垄断”地位。三是难以克服委托一代理关系中的信息不对称风险。目前对社会组织的监督基本上没有建立独立笫三方的评估机制，主要还是来自购买服务的政府部门的内部监督，但其监管却非常乏力。（四）司法监管风险1 .社会组织财产产权界定风险。随着社会组织在经济社会生活中作用的彰显，社会组织的产权归属及相应的保护问题日

9、益凸显。会计制度规定，无论是国家支持还是其他机构投资办的社会组织终极所有权归国家或社会公有，而不属于任何个人或组织。例如，作为非营利组织的私立医院是没有所有者的，没有人拥有这个医院的终极所有权，在医院正常运作时，利润积累形成的资产只属于医院本身，任何组织和个人都不能获得医院的这些资产；当医院不能正常运作或者破产时，这部分资产则归属国家所有。也就是说出资者将投入财产后，便失去了财产的终极所有权，即失去了对其财产的占有、使用、收益、处分的权利，而法人财产权却为国家和组织所共有，这给司法实践带来了许多困惑，也导致社会组织财产管理中一系列问题。2 .社会组织犯罪裁定风险。社会组织的违法犯罪活动，主要是

10、指背离自身宗旨和价值目标，从事非法活动。例如，放高利贷、从事民间融资、非法经营活动等等。非法社会组织游离于登记管理部门的监管之外，比合法社会组织的犯罪行为更具危害性。然而，现行的行政法规对非法社会组织和社会组织违法犯罪活动的认定、处罚标准和手段等事项都没有提供完善的执法依据，导致司法部门对社会组织监管过程中由于缺乏可操作性的规定而处于缺位状态，使某些社会组织的违法犯罪行为游离在刑事法网之外。这种情况容易造成受害耕众对司法裁定不理解而认为司法不公，引发社会矛盾。邓小平为培育和发展中国特色社会主义文化，作了巨大努力。这是成功地开创中国特色社会主义的不可或缺的重要方面。二、社会组织监管风险存在的原因

11、分析仔细审视社会组织监管方面的现实风险，笔者认为，一直以来，对社会组织监管偏重于登记审批这种单一手段，没有速立健全法律监督、政府监督、社会监督、社会组织自我监督相结合的综合监管体系是目前社会组织监管风险存在的主要原因。（一）法规制度分析：上位法不健全1 .法律位阶低。在社会组织管理中，尽管各界的呼声非常强烈，但迄今为止，法律层级的社会组织法尚未制定，最高止于行政法规，与其他法律衔接不上。有关减免税、民办教育、公益捐赠等方面的专项法律也落后于社会组织的实践发展。另外，法律法规之间缺乏相互协调，在许多重要规定上竞相互矛盾和制约。如，民办非企业单位相关条例明文规定非营利性不可分红，但民办教育相关规定

12、中却出现了“合理回报”的相关规定。类似的相互打架的规定使得现存的社会组织管理部门及社会组织的处境非常墟尬，规范、管理和发展多处于法律不明确状态。2 .实体性规范少。国务院于1998年10月和2004年3月先后领布的有关社会团体、民办非企业单位和基金会的三个行政法规，都属于程序性法规，仅仅限于规范鬟记事项，实体性规定较少，例如对社会团体、民办非企业单位、基金会的性质、地位、权利义务、基本原则、社会职能、管理制度、活动规范、组织形态等并没有做出明确具体的规定。由于缺少实体性的规定，社会组织的权利.义务、地位和作用都不明确，社会组织失去了受法律保障以及法律监管的基础。3 .单行法缺失。不同类型的社会

13、组织有着不同的功能和组织形式，对于不同种类的社会组织应由不同的单行法耒规定，不可一刀切。目前的法律体系却没有这样的配套法规。虽然一些官方文件承认社会组织的多样性，但对不同类型的社会组织没有提出具体的要求，仍然采取1一法统揽”的做法。社会组织的特殊性在法律上得不到体现，缺乏针为性和可操作性，政府在对各种各样的社会组织具体的监管实践中无法可依。4 .制度盲点多。随着社会组织的发展，社会组织出现了新的类型和新的状况，但是法条未做相应的修改，无法适应新情况。例如，除了社会团体、民办非企业单位、基金会外目前的社会组织类型还有大量的草根组织，而目前的法律在草根组织方面是真空的状杰，没有可以匹配的法规进行调

14、整约束和保护，大量的草根组织游走于法律之外。再如，现行法规中对境外社会团体和民办非企业单位没有做出任何规定；对重点培育和优先发展的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的监管与服务方面，也是制度陈旧、盲点甚多；只原则性地规定要实施年检，但又并未出台具体规定来明确有关年检内容、程序以及违反年检制度所应承担的法律责任等。另外，前文谈到的政府购买社会组织服务问题、网络社会组织问题、社会组织产权界定问题、社会组织的盈利活动问题、社会组织违法犯罪问题等等，均没有进一步明晰的说明和规定。（二）行政监管分析：新型管理方式未建立1 .政府监管理念滞后：计划经济模式。一些政府部门对社会组织在

15、社会装设中的作用和功能认识不到位，把防止出现不稳定因素作为监督管理社会组织的工作重点。比如对四类组织直接登记的政策理解不深刻，担心放松鬟记限制后，形形色色的社会组织会涌入登记，导致今后管理上的失控。这是一种典型的保守的计划经济体制下的管理思维模式。在对社会组织的日常监管实践中又多一事不如少一事”，日常监管不能正常维系，反映出政府对社会组织的监管，加强控制与放任现象并存，监管理念滞后。正如学者概括的：政府对社会组织管理的权力很大，管理的能力很弱”。2 .部门协同监管体制欠缺：没人管。在现有的法规条例下，社会组织登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门以及相关职能部门的监管责任不明确。特别是四类社

16、会组织直接登记政策实施之后，因减少了业务主管单位对社会组织登记的前置审核，民政部门的登记工作量剧增，监管工作更是无所适从。而业务主管单位因为不拥有明确的法律授权而采取“有力无心”的监管态度，在取消对社会组织的牵制审核后，更有“放任自流”把全部监管责任推卸给民政部门的趋势。这种缺乏各负其责的监管机制产生了“两管两不管的状态，直接引发社会组织名为多重监管，实则多重跳位的状态。3 .监管方式手段单一：无法管。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，业务主管部门很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，对社会组织日常监管不严格，缺乏对行为和过程的监管。对社会组织的监督管理，采取的手段大多是年检。年检主要对社会组织开展的工作、活动和社会组织的财务状况进行年度审计，一年一次，是一种对结果的监管，很容易被社会组织采用突击准备的方式而应付过去，有人形象地形容其为年检前轰轰烈烈，年检中匆匆忙忙，年检后无声无息，加上管理机关普遍面临