关于规范行政执法优化法治化营商环境的调研报告.docx

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1、关于规范行政执法优化法治化营商环境的调研报告内容摘要：XX司法局根据前期调研掌握情况，综合概括了XX涉企行政执法现状，重点总结了目前涉企执法领域较为突出的“双随机、一公开“监管推行难度大、联合执法统筹难度大、多头执法重复执法、信息化智慧化监管手段狭窄等问题，分析归纳了以上问题的根源，在此基础上参考了先进地区的涉企执法改革经验探讨相应解决措施，有针对性地提出了推行“双随机、一公开”精准监管、试点实行企业联合检查机制、建立信用分级分类监管制度、建立柔性执法机制等建议，为XX开展涉企行政执法体制改革工作、提升行政执法品质提供有力保障。近年来，为全面建设数字龙华，高标准打造深圳都市核心区，XX在高质量

2、发展目标指引下，对企业涉及安全生产、生态环保以及城市建设管理等方面的要求日趋严格，涉企执法专业化、精细化水平显著提升，有效地指导企业规范经营，防范安全隐患，促进可持续健康发展。但与此同时，监管执法的高要求与企业期待的自由经营环境之间也产生了结构性矛盾，如何在重点领域监管和营商环境维护中准确地找到平衡点，这对政府的监管执法水平提出了更高的要求。一、XX执法总体情况（一）对企业平均执法频次总体不高。调研显示，截至2020年12月底，XX实有商事主体433407家，其中企业284316家，“四上”企业（规模以上工业企业、房地产企业和资质等级以上建筑业企业、限额以上批发零售业、住宿和餐饮业企业、规模以

3、上服务业企业）2950家，规模以上工业企业1520家。2020年全区主要执法部门执法数为59047次（公安除外），平均执法频次约为每年0.2次/家，总体上反映出行政执法对企业干扰较小。（二）执法部门、执法领域较为集中。据统计，行政执法案件数量排名前三的执法部门分别为市生态环境局龙华管理局、市市场监督管理局龙华监管局和区应急管理局，三家执法单位行政执法数占总执法数的82%o执法领域相对集中，主要执法部门的执法重点聚焦于安全生产等核心领域,例如市市场监督管理局龙华监管局执法重点在食品、药品、特种设备等领域，区应急管理局执法重点是危化品、有限空间、粉尘涉爆类等领域。（三）行政检查多，行政强制和行政处

4、罚少。2020年，我区行政检查案件共53382宗，约占总执法量的90.4%,而行政强制和行政处罚案件共5665件，仅占9、6%。这种数量上的差异一定程度上体现出各执法部门逐渐树立了包容审慎的执法理念。（四）双随机、一公开检查占总检查比例小。2020年，根据市双随机联席办部署，XX积极摸索和改进工作方法，有序推进“双随机、一公开”监管工作。据统计，2020年XX区直单位行政检查案件共14354宗，通过“双随机、一公开”方式开展1151宗，“双随机、一公开”检查占总检查量的8%,比例较小。其中，开展跨部门联合抽查131家次，全部抽查结果均通过龙华政府在线对外公示，接受公众监督。（五）各部门积极探索

5、执法智慧化管理模式。例如：卫生健康领域在全市率先创建“诊所服务监管一体化平台”，打造群众就医全程追溯体系，建立群众就医智慧监管机制。城市管理领域通过共享公安视频监控与自建系统搭建智慧城管指挥平台，接入多个公安二、三类视频监控接口，实现辖区内高清视频对主要区域和道路的全时全景高清监控，持续提高视频巡查的覆盖率。设立视频指挥队伍，建立片区执法人员5分钟内响应、10分钟内到达的应急处置机制。应急管理领域构建“全灾种大应急”体系,在全市试点危化品企业“互联网监管“，企业安装监控视频接入XX智慧安监安全综合信息系统平台。全面运用执法系统执法办案，升级打造执法记录仪监管平台，推动全区使用“能定位、可采集、

6、具有实时通讯功能”信息终端，实现执法检查信息全采集、执法轨迹全跟踪、执法流程全监督、执法证据全保全。生态环境领域在多家企业试点安装在线监控设施，通过线上检查和大数据分析，实现违法行为智能管控。二、存在问题和难点XX高度重视打造良好的法治化营商环境，以法治政府建设考评为抓手,全面推行行政执法“三项制度”，建立行政执法人员法律知识培训常态化,强化执法人员业务技能水平，在市场监管领域推广“双随机、一公开”监管，加强执法协调联动、规范行政执法行为，这些举措大大降低了对企业正常经营的干扰，但在执法方式、执法理念、监管模式等方面仍存在一些问题亟待解决。(一)双随机、一公开监管推行难度大“双随机、一公开”监

7、管是党中央、国务院推广行政执法改革的重大决策部署，是优化营商环境的重要举措。但是在推行过程中，一直未能取得明显效果，完成考评任务多而取得实效少、形式内容多而实质内容少。经分析，原因主要为以下方面：一是不愿推行双随机监管。个别单位未能深刻认识到“双随机、一公开”监管的重要意义，对“双随机、一公开”监管工作不重视，参与度不高，甚至认为“双随机、一公开”监管加重了其工作负担；少数监管人员在完成“双随机、一公开”监管任务时“走过场”，流于形式，存在为了完成考核任务而完成任务的心理。二是不全推行双随机监管。各部门双随机抽查与其他检查仍然并行。根据深圳市人民政府关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、

8、一公开”监管的实施意见要求，“双随机、一公开”作为事中监管的基本手段和方式，除重点领域外，原则上所有的行政检查都应通过双随机抽查的方式进行，取代日常监管原有的巡查制和随意检查。但现阶段,各单位除双随机抽查外，还存在大量的临时性检查和专项检查，例如：“利剑行动”“深圳蓝”行动，这些检查由上级部门组织或各单位根据突发风险自行发起，且数量较多。对这部分检查，并无相关制度、相应机构予以规范。三是“不敢推行双随机监管，双随机、一公开监管模式尽职免责机制不明确。当前“双随机、一公开”监管方式逐渐被各执法部门采用，但是并未形成相对应的法律法规来规定工作开展的标准、成效验收的途径，亦无相关免责法律保障，造成各

9、执法部门在执法检查中不敢懈怠,“宁愿担子重一些，也要风险少一点”。如果未被随机抽查到的单位发生重大违法行为、发生事故的，监管人员能否尽职免责，尚无相关法律法规予以明确。因此，当前以结果为导向的问责方式，可能出现“监管双随机,追责全覆盖”的局面。这也是“双随机、一公开”监管推行不彻底，各单位“双随机、一公开”工作形式化严重，其他检查频繁的重要原因。四是“不便推行双随机监管，部分单位认为：双随机监管对象涉及商事主体、产品、行为、项目等多个维度，XX现有各类商事主体四十余万家，监管对象数量巨大且处于动态变化，监管对象分类建库时难以精准界定，按产品、行为、项目纳入时难以穷尽，极有可能存在遗漏情况，监管

10、对象的动态变化给建库和监管带来很大挑战，监管对象库更新工作任务重且时效性差，造成双随机监管滞后；监管事项数量多，涉及数量众多的法律法规及规章，事项梳理与监管对象分类难以科学精准对应；联合抽查的发起存在时空错位性，不同监管部门对监管对象的监管风险存在时间和空间上的不一致性，为联合而联合，造成联合抽查效果不明显，一定程度上降低了监管效率。（二）联合执法统筹难度大，企业迎检成本高优化营商环境条例第五十四条规定，针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。据XX现通过“双随机、一公开”开展的联合检查和龙岗区推行的涉企联合执法检查改革项目进展来看，目前联合执法模式存在“想像

11、丰满、现实骨感”的窘境。一是各执法部门大部分检查任务直接来自于上级部门的要求,执法部门无法自主决定检查频次和检查时间，而且各执法部门执法任务存在差异性，有不同的执法领域、执法重点、监管企业类型，检查消耗时间不尽相同，同一表单统一反馈容易造成检查耗时少的单位等待检查耗时长的单位，导致联合执法统筹协调难度大。例如：应急管理部门重点检查工业企业（危化品、粉尘类企业），环保部门主要侧重排污企业检查，市场监督管理部门重点监管食品安全及特种设备等相关企业；二是部分企业难以承受跨部门联合监管。“进一次门，查多项事”的跨部门联合监管，初衷是为了减少行政检查对企业正常运营的干扰,但并非适用于所有企业。大型企业分

12、工细致，可派出不同工作人员同时应对不同检查，中小企业员工往往身兼数职，难以同时应对多部门检查。而且据多家企业反映，一次性联合检查的监管部门多、事项多、人员多，企业迎检负担重，对企业的正常运营影响较大，对处于发展期的许多企业来说更是一种巨大压力。例如：在对某大型商超进行例行安全检查时，由于参与执法的部门和人员过多，商超顾客误以为商超存在食品或其他安全问题而纷纷离开。（三）细分领域的规范标准不完全统一各级部门出台的执法标准多种多样，每年根据形势不停变换，尤其随着监管领域的不断细分，要求行政执法所依据的标准更加明确，但XX目前引用或制定的执法标准在许多领域仍矛盾模糊。一是各行业、各领域标准存在不统一

13、情形。例如：在环保领域，要求泥头车在夜间十一点后不得上路行驶防止扰民，而在道路交通领域，要求泥头车只能在夜间十一点后上路行驶，两者之间如何结合、如何适用,让企业无所适从。二是整改要求前后不一致。许多法律法规并未给予明确的整改要求和整改标准，使得各部门在执法过程中缺乏统一明确的整改要求和路径,让企业花冤枉钱。例如：在走访调研中就有工业企业反映，针对其内部厂区危化品中转仓库的产品存放问题，相关执法部门前后分别给出三套不同的整改要求和整改方案，导致企业无所适从。三是部分行业领域强制性标准尚未确立。执法人员对相关标准理解运用不一致，各说各话，让企业陷入“不改错、改了更错”的两难处境,“不花钱会受罚、花

14、了钱却消不了灾”。如：防火门的设置要求在不同的技术规范中要求不一致，在建筑设计防火规范中要求，消防泵房的防火门要求是乙级，而消防给水及消火栓系统技术规范的要求是甲级；再如：机器人企业因涉及成品电池零部件，执法部门是按机器人企业还是按电池企业制定安全要求，也没有明确说法。这些内容在跨界集成型智能终端、智能制造企业中，已成为普遍现象，不加以解决将极大影响相关企业在龙华的发展预期和信心。（四）多头多层级重复执法，缺乏协同配合虽然目前已要求各级执法部门编制当年度的行政检查计划，但由于同一领域各层级间缺乏协同，区、街道、社区三级部门对同一事项存在重复检查的现象，有些领域还会聘请第三方机构共同参与监管。当

15、前一些社区出于自身区域安全等属地管理责任要求，也逐渐被迫加入了执法检查工作中，多头多层级重复执法给企业造成了较大压力。而且有些领域在做行业通报时，以检查次数多、罚款数额大作为各街道工作业绩的测评标准，这也变相鼓励执法部门多做检查。调研中部分企业反映，有时区级执法部门刚完成检查，街道执法部门又因同一事项再次检查。（五）行政执法队伍建设亟待加强执法最终的主体是“人”，当前无论是区内执法部门的人员结构、整体素质，还是编制和管理情况，都存在一定问题。一是在编和非在编执法人员结构倒挂。公务员编制少，且高素质人员进行一线执法的意愿不高，导致了执法队伍本身法律素质参差不齐，对行政执法法律法规及执行标准的理解

16、能力不一致，在实际执法过程中可能较难做到统一引导企业合法合规安全生产经营。二是执法人员流动率相对较高。优秀执法人员多年来呈持续流出状态，有经验、有能力、懂法律的执法人员“传帮带”的人才梯队和科学培养模式始终无法成型，好的执法风气、执法习惯、执法标准难以通过稳定的团队文化熏陶新人。三是执法培训针对性不够强。执法人员目前的依法执法、依法行政教育还有较大欠缺，基本还是以脱岗性集中轮训和短训为主，缺乏对现实执法案例的收集、现行法律法规、规范标准的研判性学习讨论、情景模拟等“浸入式”培训手段的支撑和配合，对培训教育后的效果评估和跟踪反馈流于形式。（六）非监管执法类拜访多，给重点企业造成一定困扰调研发现，企业对行政执法的理解存在偏差。对于企业来说，政府部门每造访一次，就认定为行政检查一次。对重点企业非监管执法类的调研拜访次数较多，本意是关心关爱重点企业，但客观上耗费了企业的时间成本和人力成本，一定程度上打扰了企业生产经营