PPP合同管理政策集锦(全).docx

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1、PPP合同管理政策集锦(全)政府和社会资本合作(PUb1.iC-PriVatePartnership,简称PPP)是在基础设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系。党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干宣大问题的决定明确提出：“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营，凡属事务性管理效劳，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购置，为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的开展前景。国务院加强地方政府性债务管理，将地方政府存量债务纳入预算管理，将成为大规模推广PPP模式的基础。PPP模式最早由英国政府于1992年提出，目前巳在世界范围内得到了广泛的推广与运用。在中国，

2、PPP工程的应用早在1995年就已经开始了，在二十多年来的PPP工程的实践与推广中积累了很多成功和经脸和失败的教训。大量PPP工程在国内的应用，从理论层面和实践层面为我们提供了将PPP工程模式与我国国情相结合的现实素材，积淀了正反两方面的经验。目前，从中央到地方的我国PPP新政热潮下，市场主体对PPP投融资模式仍然缺少统一认识，本章意在对PPP工程全生命周期视角下的一些重要PPP投融资模式类型的分析，对社会金融资本方介入PPP交易架构提出建议，以期对社会各界理解和适用PPP模式给予实操方法上的启发，基于PPP合同管理，更好地促进政府和社会资本的广泛和深度合作。从世界银行对PPP的分类来看，主要

3、包括外包类、特许经营类和私有化类。PPP模式的法规与政策分类在我国，关于PPP模式的法规与政策分类，重要的文件规定有：（一）关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发（2015142号，2015年5月19日）适用范围：“围绕增加公共产品和公共效劳供给，在能源、交通运报、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共效劳领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”具体PPP投融资类型包括：1,特许经营;2,转让一运营一移交（TOT）；3,改建一运营一移交（ROT）:4、建设一运营一移交（BOT）;5、建设一拥有一运营（BOO）；6、其他PPP

4、投融资类型。（二）基础设施和公用*业特许经营管理方法（六部委第25号令，2015年4月25日）基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（即BOT、ROT）o2,在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（即BO0、R00）O3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（即BT0）。4、国家规定的其他方式。（三）国家开展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号，

5、2014年12月2日）（附：政府和社会资本合作工程通用合同指南）工程适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共效劳、基础设施类工程。操作模式选择：1、经营性工程，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）,建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。2、准经营性工程，可通过政府授予特许经营权附加局部补贴或直接投资参股等措施,采用建设-运营-移交（BOT）,建设-拥有-运营（Boo）等模式推进。3、非经营性工程，可通过政府购置效劳，采用建设-拥有-运营（BO0）、委托运营等市场化模式推进。4、积极开展创新，灵活运用多种PpP模式，切实提高工程运作效率。（

6、四）财政部关于印发政府和社会费本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113号，2014年11月29日）（附：政府和社会资本合作工程操作流程图）适用范围：本指南适用于标准政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作工程的识别、准备、采购、执行和移交等活动。本指南有效期3年。PPP工程运作方式主要包括：1、委托运营（0&M）,指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或工程公司，社会资本或工程公司不负责用户效劳的政府和社会资本合作工程运作方式。2,管理合同（MC）,指政府将存量公共资产的运营、维护及用户效劳职责授权给社会资本或工程公司的工程运作方式，通常作为转让-运营-移交的

7、过渡方式。3、建设-运营-移交（BoT）4、建设-拥有-运营（BOo）5、转让-运营-移交（ToT）6,改建-运营-移交（RoT）7,其他PPP投融资类型。综上可知，我国PPP新政文件中对PPP投融资模式的一些类型做出了列举，同时国家鼓励社会各界创新，结合工程实际，灵活创设具体的PPP工程投融资模式。2015年4月21日，国务院常务会议通过了基础设施和公用事业特许经营管理方法，决定用制度创新激发民间投资活力，该法规被认为是PPP推进的根本法。国办发201542号文中给出了PPP最新定义：“政府和社会资本合作模式是公共效劳供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社

8、会资本，双方按照平等苏商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共效劳，政府依据公共效劳绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共效劳的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在新的时代背景下，PPP模式在我国的开展将是大势所趋，是我国解决地方政府性债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措，从中央到地方都在积极公布和推行与PPP相关之法规和政策。PPP模式的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中，引进资源、改善效劳和创新经济模型，发挥资源和资金的最大价值，提供完善的效劳设施和创造优良的社会效益。PPP模式，不仅

9、仅是一种工程融资方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相对完备的PPP合同上的社会契约精神，要求政府于企业作为平等的合同双方，分配风险、分担责任和分享利益。PPP模式合作的程序是资源控制权的转移，社会费本建设工程，政府定义工程运营特征，社会资本在一定期限内提供公共效劳，工程所有权最终归于政府。根据财政部2014年U月29日关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财经【2014】113号），政府和社会资本合作工程（PPP）合作模式操作流程，分为工程识别（工程发起、工程筛选、物有所值评价、财政承受能力论证），工程准备（管理架构组建、实施方案编制

10、、实施方案审核），工程采购（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署），工程执行（工程公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估），工程移交（移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价）等多个环节。PPP模式的结构形式非常灵活广泛，几乎包含了介于完全由政府直接供给与完全由社会资本提供公共产品之间的所有公共效劳供给模式。总体而言，PPP合同可以分为：效劳合同，管理合同，委托经营合同或租赁合同，建设-运营-移交（BoT）及类似安排，特许经营权，合资企业等根本类型。PPP并不是一个具体、确定的投融资模式。当听到一个工程采用PPP模式时，没人明了该工程的具体架构安排。只有明示该PPP工程的实

11、质内容，如为BOT、BT、TOT等,我们才能知道该工程的准确内核。此外，BOT等会有BoOT、BOO、BT,B1.O,BTO等各种变化和变种。结合我国国情与法规政策，可将PPP模式分为合同承包、特许经营和私有化三大类。PPP合同核心条款设计PPP结构的每个选项都有不同特点，本章针对共性问题，分析PPP合同核心条款设计。（一）背景条款具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。这是对PPP结构选择与特点以及工程目的的核心陈述,决定了工程的后续全过程设计和处理，具有重要意义，为工程合同的必备篇章。（二）原则条款在所选在PPP结构下，工程合同各方

12、需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确工程合同各方因违反声明和保证应承当相应责任；明确关于合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等效力优先次序，以及履约原则和违约处理原则。（三）主体条款1、包括政府主体、社会资本主体，重点明确工程合同各主体资格（如签订工程合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构；签订工程合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。）并概括性地约定各主体的主要权利和义务（如政府方依法监管权力和行使工程合同约定的权利，遵守工程合同、及时提供工程配套条件、工程审批协调支持、

13、维护市场秩序等义务；社会资本主体按约定获得政府支持的权利和按约定实施工程、获得相应回报的权利等，按约定提供工程资金，履行环境、地质、文物保护及平安生产等义务，承当社会责任等。）2、主体条款局部还应当明确工程公司的设立及其存续期间的法人治理结构及经营管理机制等事项，如政府参股工程公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等；政府股份享有的分配权益；政府股东代表在工程公司法人治理结构中的特殊安排等。（四）标的条款1、在PPP合同的这个局部，应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等，为工程合同的必备篇章。2,在合作内容方面，着

14、重明确合作工程的边界范围。如涉及投资的，应明确投资标的物的范围；涉及工程建设的，应明确工程建设内容；涉及提供效劳的，应明确效劳对象及内容等，以及政府为合作工程提供的主要条件或支持措施。3.明确社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径以及合作各阶段工程有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。4、如有必要，可做出合作期间内的排他性约定以及工程合同各方的履约担保事项。（五）执行条款该局部内容是有效履行PPP工程合同的核心，应当详尽约定执行规划、方案以及流程。1、工程前期工作。（1）重点约定工程公司设立、管理架构组建，技术、商业、财务和经济等方面的各项准备，实施方案编制和审核以及合作工程

15、前期工作内容、任务分工、经费承当及违约责任等事项。（2）对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体承当的，应明确费用范围、确认和支付方式，以及前期工作成果和知识产权归属。（3）工程合同应明确各方在前期工作中迨约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。2、工程建设。（1）重点约定合作工程工程建设条件，进度、质量、平安要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。（2）如涉及土地整理事项，工程合同应约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主体及费用负担，并对维护社会槎定、妥善处理后续遗留问题提出明确要求。（3）在该局部，工程合同还

16、应约定工程完工之后的保修安排和质保金、保修期保函的设置和使用。（4）若需要，可对工程建设招标采购、工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。（5）工程合同应明确各方在工程建设工作中违约行为的认定和违约责任。可视影响将违约行为划分为重大违约和一般违约，并分别约定违约责任。3、绩效检测与支付工程实施过程中，加强工程质量、运营标准的全称监督，确保公共产品和效劳的质量、效率和延续性，鼓励推进第三方评估，评价结果向社会公示，作为合同调整的重要参考依据，并据此作为价费标准、财政补贴等的支付依据。(六)资金条款1.根据投资概算等约定工程投资规模、投资方案(分年度)、投资控制与超支责任、融资方案和