从就地城镇化到激进城市化的路径实践与反思.docx

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1、从就地城镇化到激进城市化的路径实践与反思摘要：苏南地区正在经历城市化路径转变,即从相对保守的就地城钻走向激进的城市化。通过对苏南A镇城市化路径分析,揭示了两种城市化路径不同的实践逻辑。研究发现,就地城镇化是村社主导的、以村庄规划为手段、以适应工业化和改善生活条件为目标的渐进的城市化;激进城市化则是地方政府主导、以“撤村并居,为手段、以土地指标和城市化率为目标的激进的城市化。政府推动的激进城市化打破了城乡二元结构制度,实现了城乡体化。但因其与地方经济社会结构不相匹配,从而面临资金、政治社会稔定、社区文化再造的困境。一、问题的提出20世纪80年代.苏南地区农村依东村社组织进行内部资金、劳动力、土地

2、等资源动员,率先在全国实现了工业化1.农村工业化通过农民职业身份的转变和居住向社区中心集中的方式推动f农村社区的城镇化。费孝通在苏南农村工业化、城镇化的经验基础上提出的“小城镇建设理论成为我国20世纪八九卜年代城市化路径的风向标。费孝通先生主张发展小城镇”的目的在于解决改革开放后农村释放出来的劳动力转移就业问题.将小城镇”作为人口“蓄水池”吸纳农村向外的人口流动,为农村和城市两极“减负”,从而实现社会总体的稳定2,即农村工业化带动劳动力从农业向工业转移,解决农业劳动力内卷化问题,再围绕工业生产实现农村居住模式向社区中心或集镇集中的模式,从而就地实现城侬化。“小.城Wr理论的核心在于“离土不离乡

3、Z工农相辅2就地城镇化由此可见,就地城镇化是芥南地区农村工业化推动下因地制宜的城市化发展路径与模式.我国经济社会的发展不断推动城市化向纵深方向发展。城市化的平面扩展带来了郊区土地的城市化,国家为了保障耕地红线.通过对土地用途管制的形式抑制农村过度城市化。同时,国家为了冏和城市扩张和耕地保护之间的冲突.在部分省市通过“城乡建设用地增诚挂钩”政策来缓解二者的矛盾,即城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相匹配撤村并居”是“增减挂钩”的IR要内容。在此政策背景上苏南地区的城市化路径正在发生转变。目前.学界对苏南城市化的系统研究主要停留在小城镇阶段.而对当前已经或正在发生的城市化路径转换问题认识不足,

4、本文的目标之一在通过对当前辰南地区正在经历的新型城市化路径与就地城镇化进行比较分析,进而厘清苏南地区在“蝌减挂钩”政策推动下的城市化实践逻辑。,撤村并居”对节约耕地、改善农民的居住条件和推动城乡一体化起到了枳极作用,但是其是否具有限度和效度?这是本文讨论的另个重要问题.城市化是现代化的重耍组成部分,是一个国家经济社会发展必然带来的客观社会现象。因此,问题的关键不在于农村要不要城市化,而在于如何稳定有序地推进“以人为本”的新型城镇化.本文的核心议题在于探寻苏南地区因地制宜的城市化路径。二、为:南A镇城市化路径实践(一)地域社会介绍A镇位于苏南地区.地处长江三角洲腹地,位于上海、无锡、苏州一小时经

5、济圈内,地理位置优越。A镇隶属于C市,区域面积214.76平方公里,常住人口36万,下辖一个高新技术产业园区,7个管理区,55个行政村,49个社区居委会.该镇工业发达,高新技术产业与民营企业并存,园区工业和乡村工业并存,且乡村工业在数量上占绝对优势,农民从驿第二三产业的比例较高,就业的渠道主要是在乡村工业,人均纯收入8136元。A镇是苏南社队企业时期的先驶地,是“苏南模式”(1)的组成部分.该地农村有三大特点.一是河网纵横.水运发达,为早期村社工业化提供了便利的交通条件。二是村庄工业化程度和非农收入比例高,早在集体时期,该地农村就开始发展工业,20世纪八九十年代村庄工业迅猛发展,呈现出“村村点

6、火.户户冒烟”的图景9）年代中期企业改制,但农民“离土.不离乡的生计模式没有发生改变.第三,强集体经济与集体主义传统。村庄裔度工业化充实了集体经济,与强集体经济相配套的是集体主义传统,集体主义传统以平均主义为核心.强化了村庄共同体。（二）1983-2009年:就地城镇化20世纪八九十年代,A镇乡镇和社队企业发展迅速,塑造（多个亿元村,F村就是其中之一。村社工业化推动了当地的城镇化,主要表现为农民职业身份转换、村庄产业结构转变、土地用途及地域空间的转变。卜面我们以A镇卜.面的F村为例,简要说明A镇辖区农村工业化所带来的城镇化。第一,农民职业身份转换.F村1973年建立社队企业,以印染业为主,八九

7、十年代社队企业蓬勃发展,成为远近闻名的亿元村。村庄工业化推动了农民职业身份的转变,使农民就地转变为产业工人。80年代,村庄工业吸纳劳动能力有限,村社通过集体主义原则“保障家户有一个工人”,90年代,村庄企业吸纳了全村80%以上的劳动力,农民基本上完成了职业身份的转变.第二,产业结构的转变。村社工业化推动了产业结构的转变。改革开放以前.F村是典型的农业区域.以种植水稻等大田作物为主.旱涝保收.农业是村民经济的命脉。80年代,随着村正企业的蓬勃发展,工业总产值迅速上升.在90年代初期总产值突破亿元,农业总产值下降到不足10%,产业结构从第一产业转向第二产业。第三,土地及地域空间的转变.首先,就业方

8、式的改变带来了居住形态的改变。F村所在区域河网纵横.传统以农业生产为主时期.农民建房以便于耕作与运输.聚水而居形成自然村落。随着村庄工业的发展,农民工人化.在村集体的引导下农民的居住形态发生改变,从分散走向集中,形成f以村庄主干道为轴心连片的第一、二、三集中居住区,集中居住420多户,集中居住率达90%。其次,土地用途发生改变。社队企业兴起之前,F村土地主要包括两种类里,一是耕地.二是宅基地,而社队企业兴起之后,村庄土地用途新增工业用地.村在土地资本化.为村庄社队企业起步提供资源基珈,并成为当前村集体经济的重要来源.A镇所辖的农村在村社工业化的推动下,通过农民职业身份的转变、产业结构的转变、土

9、地及地域空间的转变完成了城镇化.又由于该地的城镇化并未带来大规模的人口向城市迁徙,因此.本文将之称为就地城镇化，（三）2009年至今:激进城市化2009年,A镇所在的C市推行以“三置换”为核心内容的大规模的城市化运动J三置换”是指农民,宅基地换商品房、“承包地换城市社保“以及集体资产换股权”,“宅基地换商品房”是这次城市化运动的核心。第一J城乡建设用地增减挂钩“与城市化运动.C市城市建设用地扩张速度快,每年的城市建设用地需求量上万击,而国家每年下达的用地指标只有5000比两者之间存在巨大的鸿沟。依据国家“城乡建设用地增减挂钩”政策.C市出台了地方性政策,依据规划.困换规划范国内的农户自愿放弃宅

10、基地.将农村住宅同商品房进行置换,由所在乡镇人民政府统一安置到集镇规划区公寓式商品房居住。农村住宅用地复圾为耕地,复星整理后产生土地挂钩指标由所在乡镇取得“（2）农民退出宅基地获得商品住房,从地方政府规划在集镇上的小区中获得260平方米具有完整产权的商品房,地方政府通过农村宅基地整理获得城市建设用地指标.第二，“撤村并居”与农村人口整体向城市转移。在“城乡建设用地增减挂钩”运动中C市对农村进行了功能划分,耨村庄划分为整治型、控制型和置换型村庄（Do按照规划.C市21万农户.10万户属于整治型,控制型5万多户,置换型5万多户。A镇33000多农户,整治型7434户,控制型19489户,四换型69

11、70户。C市通过“宅基地换商品房运动,通过“撤村并居”,推动该地区农村人口整体向城市转移。第三,农民身份市民化。处于概换区农村的农民.通过,宅基地换商品房集中居住到集镇小区,通过承包地换城市.社保”实现了农民身份角色的转换.转换为现代城市社会中的市民.A镇在“城乡增减挂钩”政柒背景下推动的“宅基地换商品房运动,通过“撤村并居,使农村人口整体大量向城市转移.并通过承包地换城市社保”实现了农民加色、身份的转换一一农民市民化,农村也陵之城市化。由于A镇所在区域农村城市化速度之快,规模之大,因此,本文将其称之为激进城市化.三、两种城市化实践逻辑比较（一）主导力量:村社主导或政府主导就地城镇化是由村社主

12、导的。在城镇化过程中,无论是村庄规划还是资金来源、村民意愿上,都是依靠村社集体、村民组织决策,是内生型农村城镇化4.以F村为例.苜先,从集中居住规划上来看,第一、二、三期集中小区的选址,土地调整,风貌设计都是村干部召开党员大会、群众代表大会、村民大会反复讨论、集体协商从而完成城镇化的规划、决策。其次,从资金来源上来看,主要分两部分：是房屋由村民自建,村民按照村社统一规定的建筑风格和建筑面积,自筹经费修建,村集体用集体资金象征性的进行补贴;二是小区内道路硬化、水、电、气、绿化等公共品供给由村集体资金提供。再次,在农户向小区集中过程中充分尊重农民的意愿,不强制农户进入小区,F村总共480户,约40

13、0户进入了小区.剩下的80户约20%的农户因经济条件困难、房屋建筑较好等原因放弃进入小区,农民的意愿充分得到尊丞。地方政府在此过程中只给予政策上的引导,村社在就地城镇化过程中起主导作用。激进城市化是由地方政府主导的。主要体现在搬迁意愿、统规则、资金殍措上.首先,激进城市化始于地方政府对农村的功能划分,地方政府将农村划分为整治型、控制型、置换型,在置换区范圉内的农户没有选择的权利,必须参与“宅博地换商品房的活动.并不考虑农户的个体情况以及未来在城市中的生活能力.“万顷良田,范用内的农户是重点置换对象,位于项目范国内的农户都要参与“宅基地换商品房”活动,而“万明良田”里的农户大多以农业为主,经济基

14、础较差.农民的意愿没有充分得到尊或带有强制性。其次,在补偿标准、小区建设上都是由A镇政府统一规划和实施。农户宅基地退出按照房屋拆迁标准进行补贴,退出宅基地的农户统获得政府提供的150平方米小区商品房,小区的建设亦由地方政府统实施，再次,无论是农户宅基地退出补偿金、小区建设资金、”承包地换社保“资金均由A镇地方政府财政负担。由此可见,地方政府主导了以“宅基地换商品房”为核心的城市化运动。（二）实施途径:村庄规划或“撤村并居”村庄规划是推动A镇前期就地城镇化的主要途径,具体而言,村社集体通过对集中居住区的选址、小屋的占地面积、房屋的建筑风格的组织与规划,以村庄为堆位,实现了农户向集中居住区的集中。

15、村庄规划推动的集中居住,再加上工业化推动的村庄产业结构、农民就业结构的转变,实现了A镇所在地区的就地城镇化。“撤村并居”是A镇当前激进城市化的主要途径。“增减扫制”政策带动了农村地区的快速城市化,具体的途径是通过哪村并居”来实现的,即借助项目资金,将原本分散在村庄各处或者是好几个村庄的农户整体搬迁到大的集镇或城市大规模聚居起来,搬迁过程不仅是地域空间的变化,即从农村到城市,同时也实现J农民体制身份的转变,即由农民转向城市居民,极大地提升了地方城市的城市化率.快速地推进了地方城市化。而“撤村并居”在其中起了重要的桥梁作用。（三）目标:以适应工业化或获取土地指标就地城镇化的目标在于适应工业化和改善

16、农民的生活条件。首先,就地城镇化的目的在于适应村庄工业化。村庄工业化必然带来村庄土地利用的调整,一般型农村土地分为耕地、宅基地、林地三大类,而工业化村庄会新增一类工业用地.工业化扩展占用大量土地,集中居住可以节约宅基地资源从而填补工业用地的空缺,使村庄内部的土地资源能够得到有效的利用,属村庄内部的规划.工业化通过改变农民的生产方式也打破了传统的居住格局.以农业为生时期,苏南农民为了耕种和运输的便利.大多在农田附近聚水而居,三三两两形成自然聚落,而村庄工业化之后,农业成为副业,农民生活困绕在工厂上班展开.集中聚居有利于农民新的生产形工口其次,改善农民的生活条件.附着村庄工业的发展,农民的家庭经济收入成倍增加,收入增加后农民普遍有修建楼房的需求,20世纪80年代末期,A钝的楼房覆盖率高达60%以上。农民有建房的需求和能力.村集体通过村庄规划将建房的农民集中连片并提供道路、