乡镇政府职能定位及体制创新研究概要.docx

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1、公共管理学院硕士学位论文开题报告论文题目：乡镇政府职能定位及体制创新探讨以浙江省绍兴县为例作者姓名学科（专业指导老师提交日期2005年5月30日乡镇政府职能定位及体制创新探讨以浙江省绍兴县为例1、论文开题的目的、意义党的十六大以来.农业、农村和农夫问题已经被党中心提到了特别重要的地位.而解决“三农”问题的一个极其事要的方面就是解决好乡村治理问题,县和乡镇两级政府是我国农村基层政权组织.对推动和实现我国农村现代化具有十分关键的作用。乡镇政府作为农村政权末梢,处于体制冲突和冲突焦点之中。因此.乡镇政府如何与县级政府实现合理科学的角色定位,如何适应新的历史挑战,对于我国实现农村现代化具有特别重要的意

2、义。乡镇政府体制创新动因可以分为两个层面:一是乡镇政府与县级政府关系定位:二是乡镇政府所干脆面临的农村新形势和挑战，因此.本文将更点从乡镇政府的角度.来分析探讨乡镇与县级政府的合理科学定位.以及乡镇政府应对挑战的体制创新。乡镇政府是农村基层政权的主要组成部分.它代表国家干脆面对广阔农村社会生活的实际，肩负着极其繁杂而又特别详细的工作任务，乡镇政府的工作涉及到农村社会的各行各业、方方面面。党的方针、政策和国家法律、法规在农村很大程度上都要依靠乡镇政府的工作得到贯彻执行。因此.乡镇政府的状况对农村的稳定与发展有重大影响。正确、充分、有效地发挥乡镇政府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理,是农村基层

3、政权建设的重要一环C改革20多年来，我国农村行政环境已发生前所未有的变更.对乡镇政府职筑转变提出了客观要求；经过几次改革调整.目前乡镇政府职能体系仍存在很多问题.迫切须要加快乡镇政府职能的精变：搞好乡缜政府职能的转变.应依据适应原则、整体原则、配套原则进行,围绕乡镇政府职能转变的目标模式与内容绽开.通过制定并落实相应的转变措施促使乡镇政府职能切实转变。乡镇政府职能的转变是我国农村行政环境变更发展的客观要求在确定环境条件下确立的政府职能体系及其内容，随着时间的推移和它赖以产生的环境条件的变更，必定会出现与现实环境不相适应的状况。这就须要适时地、不间断地调整和耨换政府职能.使政府行政管理与行政环境

4、保持动态平衡。我国农村自1978年以来.经过20多年的改革发展.其行政环境已发生前所未有的变更,主要表现在以下几个方面,农村经济的基本经营制度变革。即由原来的“三级全部，队为基础”的人民公社体制转变为实行家庭联产承包费任制、统分结合的双层经营体制.农村经济成份呈现多元化态势.就农村经济的形式看.有集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济等多种形式：从全部制的结构看.有单一全部制经济和混合全部制经济,公有制经济和非公有制经济；从各种全部制成份的比例来看,农村非公有制经济发展很快，其工业增加值已占到农村工业增加值总量的一半。农村经济结构的转变。农业生产结构由以种植业为主的单一农业向农林牧渔并举的综

5、合性农业转变。农村工业经济发展也特别快速.在一些沿海地区.工业经济已经成为乡镇国民经济的支柱行业,农业在整个GDP中的占比已经变的特别有限,一些工业发达的乡镇农业产业影响已经是微乎其微.农村社会结构的分化。即从传统的农村社会渐渐分化出一种新的区域社会范型：乡镇社会.它是介于农村社会和城市社会之间,以乡镇企业为基本生产组织.以非农产业为主导产业，以新型工资劳动者为基本生产者.公共服务设施相对齐全.以县镇、其他建制镇、乡政府驻地集镇和工业化（或贸工农一体化的超级村镇为主要载体,以与其有干脆社会经济交换的周边乡镇为区域边界的新的区域社会实体。农夫发生深刻变更“一是农夫的职业变更.改革以来,我国农夫已

6、分化出多种职业角色.除传统农业劳动者外.还有农夫工、雇工、农夫学问分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡村集体企业管理者、农村社会事务管理者等，二是农夫的思想观念变更。崇尚富有文明已成为农夫的价值取向：农夫的主体意识、权利意识、同等观念、竞争观念等现代思想观念正在不断确立并日益强化.传统的臣民意识、对政府权威的盲目听从和敬畏、官本位意识和等级特权思想正受到强有力的冲击。农村社会组织的创新。在农村经济市场化取向改革过程中.农夫依照一定的社会关系组成的社会团体不断涌现并不断创新。主要有：1.基层群众组织C村民委员会和村民代表会议两种组织形式的产生使乡村基层组织的建设正逐步走向规范化和法制化的

7、轨道。乡镇工会作为一种基层群众组织在1984年起先出现.现在不少省份的乡镇已完成工会组织的建设。还有共青团、妇联等基层群众组织普遍建立。2.经济组织。乡镇企业在改革开放后如雨后春笋般地出现，异军突起。近年来.乡镇企业通过制度创新，股份制及股份合作制企业和企业集团的数量不断增加。农村市场中介组织随着农业经济结构的转型和农业产业化的推动而出现。其组织形式主要有三种:一是在乡、村、组一级区域建立的社区合作经济组织；二是农夫依据自愿原则组成的各种专业性合作经济组织：三是以互惠合同为纽带的贸工农一体化组织。将上述几方面的变更加以简洁归类，事实上就是农村经济环境和社会环境的变更。这些变更对乡镇政府的职能提

8、出了新要求，对乡镇政府提出了新任务,要求乡镇政府调整其经济管理职能和社会管理职能的范国与内容.以促进农村生产力的发展.推动农村各项事业的进步。乡镇政府职能体系的现状经过1998年之前几轮的乡镇机构改革与调整.我国乡镇政府职能发生了显著变更,乡镇政府职能转变有了确定程度的进展。实现了政府职能重心的位移；实行了行政管理职能与生产经营职能的分别：政府对农村社会各方面的微观管理职能做了确定程度的转移；起先重塑政府职能，创新政府管理体制；在理顺职能关系，如乡镇与县政府关系、乡镇与村的关系、政企关系、政府部门之间的关系方面取得阶段性成效等等。但总体上乡镇政府职能的茸变进程不快,步伐不大,致使我国乡镇政府职

9、能体系仍旧不够完善.尚存在很多问题.主要表现在以下几个方面。第一,职能不健全。现行的地方组织法对乡镇政府的职能权力进行了规定和给予，共7条,归纳起来，主要包括:执行，即执行方针政策、法律法规、决议吩咐；管理，即管理本行政区域内的经济、文化、财政、公安等各项行政工作；保障，即爱护公民个人和各种组织的合法权益.维护社会秩序等.作为我国行政管理的基层行政机关.乡镇政府理应具有这些法定的职能、权力。但实际状况并非如此。现实中的乡镇政府职能还不健全.尚未形成完整的职能权力体系。其次.职能不协调。政府职能是一个困难的体系。它是由相互关联的各个方面的职能要素所构成的有机整体.其职能要素可从不同角度来相识和划

10、分。这些职能要素在政府职能体系中的地位和作用不同,应保持协调协作.才能发挥政府整体职能的作用。但实际状况是.乡镇政府职能失调现象特别普遍。第三.职能不规范。乡镇政府职能是乡镇行政机关担当的各种职责和任务的总称。它主要由三个方面的法律规范性文件予以规定和给予:一是由国家法律赋予。如地方组织法、各特地法的规定和给予。二是由地方性法规或决议给予。三是由县级行政机关以确定、吩咐或政策性文件的形式规定。从形式看.乡镇政府的职能框架体系已形成,但从法律规范性文件的内容看，乡镇政府的职能还不规范。目前我国乡镇政府职能体系仍没有彻底摆脱在传统体制下形成的旧模式,与农村社会和经济的发展还不相适应。因此，迫切须要

11、加快乡镇政府职能的转变，以建立起新型的乡镇政府职能体系。加快乡镇政府职能转变.建立适应农村社会和经济发展的乡镇政府职能体系。依据目前乡镇政府职能体系的实际状况和乡镇政府所处的农村行政环境.加快乡镇政府职能的转变,须要做好以下几方面的工作。I.弄清乡镇政府职能转变的基本原则。乡镇政府职能的转变应坚持以下几项原则。首先，适应原则。乡镇政府职能的转变应与农村社会和经济的发展须要相适应，与社会承受力相适应.这就要求在确定乡镇政府职能转变的内容时，应根据农村社会和经济发展须要来推断、选择和确定哪些职能须要保留或将移.哪些须要增加或削减.哪些须要其为重点或非重点；哪些须要强化或弱化。同时.乡镇政府职能转变

12、的速度快慢和幅度大小应依据农村社会承受力的程度来支配.做到实事求是，使职能转变既符合中心要求，又切合农村实际.主动稔妥,切实可行。其次，整体原则。政府职能是一个由诸多相互联系相互渗透的职能要素构成的有机整体。乡镇政府职能的赭变应从政府的整体职能动身.立足全局.统筹莪顾。再次.配套原则。政府职能转变是社会系统工程中的一个子系统,乡侬政府职能的转变能否真正到位或实现.受制于多方面的因素。应把乡镇政府职能的转变同与其紧密相关联的各环节因素结合起来.配套进行.才能取得实效。要搞好乡镇政府职能的拈变.必需依据上述原则要求来进行。2 .明确乡镇政府职能转变的目标模式与内容.依据上述乡镇政府职能转变的原则要

13、求.乡镇政府职能转变的最终目标是建立适应农村市场经济和社会发展要求的乡镇政府职能体系。3 .制定乡镇政府职能转变的详细措施。为加快乡镇政府职能转变的步伐,在当前及今后一个时期应实行以下主要措施：1加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡依政府的职能.为乡镇政府职能转变供应法律依据。2加强乡镇政府机构建设.为乡镇政府职能转变供应组织保证。乡镇政府职能的转变不是抽象地对乡镇政府的职能进行分解与综合、保留与转移、增加与削减等，它与乡镇机构建设密不行分。目前，在乡镇政府机构建设上，一是理顺县乡镇的职权关系。与此同时,建立相应的权力监督约束机制改革调整县（市、区政府主管部门派驻乡镇机构的管理体制.健全

14、乡镇政府职能。二是优化乡镇政府机构设置.依据职能须要、精简、统一、效能原则.对下放的派驻机构和属于政府序列的机构实行分化至组。3主动培育发展农村社会组织,将农村社会能量组织化、秩序化,一方面为乡镇政府职能转变供应强有力的社会组织动力,另一方面为承接原先由政府担当的现在须转移出去的社会职能供应组织载体，4改革行政审批制度，大力清理和削减现有行政性审批事项.只有制定并落实相应的转变措施.乡镇政府职能转变才能取得实效。2、目前学界探讨的现状随着“三农”问题日益突出.尤其是农夫负担的不断加重.人们对现有乡镇一级政权的职能和作用产生了越来越多的质疑。近年来,学术界不少关切农村发展的人士纷纷就此发表见解,

15、从而自发地绽开了一场关于乡镇政府体制改革的大探讨。探讨的焦点集中在“乡镇政府何去何从”的问题上,换句话说,就是乡镇一级建制究竟还要不要？从大的思路来讲.学界人士的观点可以分为两种：一种认为乡镇政府应当保留.另一种认为乡镇政府应当撤消。而在两种思路内部.又有或激进或温柔的多种选择。第一种思路:乡镇一级政府应当保留.持这种观点的有戴均良、贺雪峰、吴理财等.其理由是:在中国9亿多农夫中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业.没有真正转移到城市以前.农村不行能进入良性发展的轨道,也不行能仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄之内，这就须要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。乡镇政府处于国家

16、与乡村民间社会的居间地位,它既是调整二者力气的一个极其重要的平衡器.又是二韦冲突的一个不行置换的缓冲空间,具有无可替代的作用.再者.撤消乡镇建制也没有法律依据。他们认为.取消乡镇建制是脱离今日中国实际的过于激进的主见。当然.保留不等于原封不动。这种观点的持有者无不愿定对乡镇政府进行改革的必要性。但是在原委怎么改的问题上,他们的想法却大不相同。戴均良等人主见通过合并乡镇、精简机构、转变职能、理顺乡镇与县属“七站八所”的关系及农村税费改革等措施,来使乡镇走出普遍面临的财政逆境。这种主见比较平稳、易行.且能在确定程度上缓解目前农村“生之者寡.食之者众、的冲突.因而受到管理层的认同。然而,几十年来我国各级政府在机构改革时屡用此法,总是只收到一些有限的短期效果.事过不久,就又会故态复萌,而且机构比以前更大,冗员比以前更多.乡级机关从五十年头的十多人到现在的数百人就是实证。其次.这样不能真正减轻农民负担.因为只要乡镇作为一级政府存在,他自然就是一