草原生态保护补助奖励逆向效应的生成逻辑及其化解路径.docx

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1、草原生态保护补助奖励逆向效应的生成逻辑及其化解路径随着两轮草原生态保护补助奖励（以下简称草原生态补奖）政策落实完成，全国已有12.1亿亩草原通过实施草原禁牧得到休养生息，26.05亿亩草原通过推行草畜平衡得以科学利用，全国重点天然草原牲畜超载率已由2010年的30%下降至2020年的10.09%l02021年9月，依据中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化生态保护补偿制度改革的意见要求，健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，促使生态保护者和受益者良性互动局面基本形成。第三轮草原生态保护补奖政策紧跟国家

2、政策导向，补奖资金由上一轮的155.6亿元增加至168亿元。探讨优化草原生态补奖制度，进一步提升政策效能，是关系到我国生态文明制度体系建设和牧区经济社会高质量发展的重大课题。一、问题的提出草原生态补奖成为了我国继森林生态效益补偿之后的第二个关乎生态全要素的补偿政策，草原生态保护及修复是该政策的主要目标。政策结果能否实现政策的主要目标，需要对其进行科学衡量。由于草原生态补奖政策评价的复杂性和效果的滞后性，需要对补偿政策效应进行系统研究。目前，学术界围绕草原生态补奖效应评价不一，主要归纳为四类：一是认为草原生态补奖政策对生态保护具有激励效应2,激励程度与补奖标准、心理畜载量以及社会资本调节3成正相

3、关性。二是认为草原生态补奖政策的实施提高了草原生产力，但未起到增加牧民收入的政策效应，甚至影响牧民经济收入的正增长4,5。根源在于补奖资金弥补牧业成本上升的有效性不足6,农牧民多面临牧业收益下降的窘境7。由此衍生出扩大牲畜量、生态服务商品化等问题。三是认为草原生态补奖政策效应成“倒U型”走向，主要指补奖资金与减畜行为由正向激励逐步转变为反向限制。四是认为草原生态保护补奖产生的政策效应偏离政策初衷，强制性的禁牧与减畜政策忽视了牧民的主观意愿又未考虑其个体差异8,可能引致牧户的政策认知偏差9,成为影响牧民行为的重要因素10。综上所述，政府主导型的草原生态补奖政策显然表现出政策效果的不确定性，已成为

4、政府高度关注的生态文明制度问题。草原生态补奖政策效应与政策目标不完全一致，会引发“逆向效应本文从草原生态补奖政策逆向效应的具体表现、生成逻辑及其化解路径三方面进行深刻阐述，以期对逆向效应进行全景式剖析。二、草原生态补奖逆向效应的具体表现“逆向效应”概念在金融资源配置、技术创新领域运用较广，泛指政策执行结果与政策预期目标呈现“事与愿违”的现象。在草原生态补奖政策执行过程中也会出现类似情况,本文将其界定为“草原生态补奖逆向效应”，即草原生态补奖政策实际执行效果违背生态保护政策初衷。逆向效应的存在,不仅会导致现状恶化，损害补偿主客体利益，还会衍生出生态、经济及社会方面的负面影响，致使草原生态补奖陷入

5、恶性循环，具体体现在逆向流出、逆向配置及逆向激励等方面。（一）草原生态补奖资金逆向流出一是草原生态保护补奖资金流向民生保障。由于草原生态补偿金依据草地面积、类型、蓄载量直接拨付给个人，属于短期输血式补偿。基层政府面对生态保护与牧民增收间的冲突更为严峻，存在将生态补奖挪为对牧民的一种经济补偿,借用直接输血式经费补偿替代草原生态系统整体效应的提升。如2021年下半年煤炭价格连涨，某旗县部分牧民（禁牧户居多）向政府提出诉求：“因第三轮草原生态补贴未发暂没钱买煤炭”；还有一些旗县政府担心农牧民挥霍生态补奖资金，直接代替受益者购买大病医疗保险。该地区政府将生态补偿资金与民生保障、社会救济相混淆，弱化了草

6、原生态补奖资金本身的效能。二是草原生态补奖资金流向非农牧生计领域。一些半农半牧地区自身现状不具备饲舍圈养的条件，草原生态补奖政策实施以后，大部分农牧民不仅依靠政策性补贴移民到城旗就业：还有一些禁牧户流转草地、卖掉家畜，利用政策补贴将生计转向非农牧业。农牧民生计分化必然带来人力资本、金融资本及社会资本的流出，增加了城镇人口资本存量，减少了农牧区产业的劳动力供给、资金支持与社会化补偿。（二）草原生态补奖资金逆向配置逆向配置指草原生态补奖资金配置的结构性失调状态，主要表现在配置对象、配置结果及配置产业三方面。图1.不同补偿标准下牧户的响应曲线从配置对象来看，存在着支付意愿与受偿意愿的失调，资金瞄准以

7、支付意愿为基准,忽视受偿者的意愿需求。以20022017年内蒙古D旗草原生态补奖政策评估模拟结果为依据（如图1所示）：牧户对生态补偿的心理预期是平均每亩草场补偿7.2元；之后每亩每增加1元，不放牧比例增加22%；若要实现预期95%的禁牧目标，补偿标准应设为10.9元/亩;此后，不放牧比例增幅远低于补偿标准增幅，继续增加补偿标准的生态效应不明显。然而，第二轮草原生态保护补奖支付标准（禁牧7.5元/亩，草畜平衡2.5元/亩）低于牧户的受偿意愿（10.9元/亩）与边际成本。支付方式以直接补偿为主，缺乏基于牧民意愿、需求的智力、技术、实物等非货币补偿。支付金额与支付方式偏离了农牧民的实际需求，难以起到

8、推动农牧民主动减畜的积极作用。从配置结果来看，存在着粗放式经营与生态型经营间的失衡。科学技术、人才及资金支撑匮乏，使得草原畜牧业生产经营、管理粗放，标准化、规范化、科学化水平低下，更缺乏智慧牧场与科学喂养的宝贵经验。传统生产经营方式还没有彻底转变，如牧区现代饲草业发展缓慢，草原旅游业线路规划不合理、产品开发不足，基于草原多功能开放的生态型经营机制没有完全建立。从配置方式来看，存在着多元化补偿机制与单一补偿机制的失衡，市场化及社会化补偿机制难以进入，政府管制型的生态保护补偿机制占据主导地位，强调通过纵向财政转移支付、项目补贴及税收的措施进行补奖。补奖政策规定“五年为一个禁牧周期”，无法依据每年实

9、际情况适度调整草畜平衡区与禁牧区范围及适宜载畜量，补奖资金发放没有与减畜数量有效挂钩。现有奖补政策规定棚圈、饲草料基地等投资与舍饲需求不匹配，后续产业扶持资金不足，难以提升农牧民持续增收的效能。（三）草原生态补奖资金逆向激励草原生态保护补奖资金以“一卡通”的形式直接发放给农牧民，这种“事前激励”的政府直接补偿无法对牧户超载起到有效抑制，一些地区出现补偿资金越多，超载现象越频发的问题。2017年7月赴内蒙古鄂托克旗和宁夏盐池县开展的实地调研发现：鄂托克旗80.6钱的受访农牧户表示自身存在“超载”过牧行为，63.2居已经“超载”的牧户表示虽“超载”但仍可获得草畜平衡奖励；盐池县71.22%的受访农

10、牧户表示自身存在“偷牧”等违规放牧行为，46.3%的“偷牧”户表示虽“偷牧”但仍可获得禁牧补助11。这一现象与政府希望通过草原生态补奖政策的实施以促进农牧户减畜的初衷是背道而驰的12。2019年中国社会科学院社会研究所携手一直在内蒙古牧区实践的社会工作者调查发现：禁牧后，牲畜超载现象更加严重：一些牧户用生态补偿金增加自家牲畜，牲畜数量没有办法实时监测，补奖资金由鼓励草原生态保护集体行动转变为激励超载、增加牲畜量，给生态修复及可持续发展带来较大压力。三、草原生态补奖逆向效应的生成逻辑草原生态保护补奖政策逆向效应的存在表明政策执行呈现出低效、无效现象。政策有效的过程不是一个简单的公共管理过程，而是

11、目标和手段不断相互增强的整体性治理的过程；整体性治理意味着管理部门内部需要以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织网络的重组和功能的协调，需要信息系统的变革，需要和外部组织、个人的互动整合13。基于此，政府主导型的草原生态补奖逆向效应的生成逻辑可归纳为：以政府管制为起点、自上而下的草原生态保护补奖体制机制，与市场主体的扩大、社会力量的崛起以及数据驱动为导向的管治模式不相适应；缺乏基于农牧民异质性需求的补偿主体结构的重组及补偿制度的优化；缺乏基于政策执行环节的有效整合；缺乏基于信息、技术手段的全要素、全过程监督，由此产生执行结果与政策初衷相背离,降低政策执行效能，具体体现在制度层面、执

12、行层面、受益者层面及信息技术支撑层面。（一）制度层面一是农牧民参与机制缺位，体现在农牧民参与政府决策过程、参与政策绩效评价缺位。草原生态补奖政策决策过程缺乏听证会、农牧民大会等意见反馈环节；政策执行绩效评价体系中缺乏农牧民的满意度指标。政策决策与实施过程没有结合农牧民生计资本状况、主观需求及补偿意愿建立相互联系，现行的补偿标准及固化的补偿方式，引发资金供给与牧户需求不平衡，易滋生一系列资金补偿逆向效应，降低农牧民政策评价满意度，间接影响草原生态保护目标的如期实现。二是政策主客体激励不相容。就逆向激励而言，政策执行结果忽视了农牧民草原生态保护集体行动的主动性，强化了“超载违规行为带来的巨大收益”

13、，政策激励与农牧民行为选择存在逆转现象。依据博弈理论中非合作博弈与合作博弈间的制衡关系：违反政策规定的农牧民收益持续增加，遵守规定的农牧民收益持续下降，最终结果就是补奖资金激励发生逆转，违规行为持续发生、草地资源被过度开发、生态环境持续恶化。正因此，激励不相容的政策措施不仅起不到应有的激励和约束作用，反而导致违规获利的强大诱惑力与处罚规则相对较弱的强制力之间出现严重失衡，进而促使了牧民超载过牧的行为发生14。（二）执行层面一是补偿模式不合理。直接的现金补贴、线性的“一对一”补贴既没有真正遵循“谁受益、谁付费”的补偿原则，也无法调动草原生态保护各方参与的积极性。直接现金补贴忽视了潜在受益者对生态

14、资源的无偿享用，无形降低了对直接受益者的利益补偿。线性“一对一”补贴缺乏对补偿对象差异化的补偿制度。譬如，纵向方面缺乏上级政府对下级政府的转移性生态补偿、基层政府对牧民的补偿、农牧民凭借社会资本形成的自我补偿；横向方面缺乏直接受益区政府、企业和居民对草原生态保护区域居民、企业及政府的补偿。非结构化的、线性的补偿没有将草原生态补奖政策实施置于一种动态化的演变过程，而是将政策目标的实现与政策手段直接关联，忽视了政策实施中多元主体对政策走向可能形成的影响，势必影响农牧民生态保护行动的一致性。二是补奖资金融资渠道不畅。生态补奖的有限非排他性、非竞争性促使政府主导型的直接“项目补偿”与农牧民草原生态保护

15、集体行动间存在激励不相容，现行政策标准对农牧民行为具有扭曲效用。然而，市场化融资渠道不畅、政府草原生态保护和现代畜牧业发展投入不足又制约着生态型产业的发展。2019、2020两年，国家、自治区投向内蒙古通辽市畜牧业生产的财政资金不足3亿元，仅是种植业投入的七分之一，特别是对肉牛种子工程的投入不能满足现代畜牧业发展需求。养殖业贷款额度小、周期短、利息高等融资困难频繁发生，阻碍了农牧民经济增收、草地生态经济化的可持续发展。三是补奖资金绩效评价缺失。由于畜牧业生产存在较强周期性，牧民经常无法及时减畜达到草畜平衡要求，导致草原生态补奖资金发放部门不得不在牧民减畜之前发放大部分补奖资金，属于一种事前激励

16、。但补奖资金的后续流向缺乏相应的监督与评价，也缺乏与农牧民草场生产力、减畜数量以及政策执行结果等因素相关联。需要建立科学、规范的绩效评价体系，实现对统筹生态补奖资金、建立差异化补奖形成精准指导。（三）受益者层面一是农牧民参与集体行动动力不足。农牧民参与的内生动力，是个体的内在心理动机，主要体现在个体需求层面和价值信念层面15。个体需求层面介入的约束源于补奖参与机制与政策宣传机制不完善，难以调动农牧民参与主动性、创新性。价值信念层面的动机，包括决策吸引力、公共利益承诺、自我牺牲精神等16。市场化补偿参与行动中，农民参与的主要动力来自个体经济利益最大化。社会化补偿参与行动中，农民参与的主要动力来自社会网络产生的道德约束及集体行动形成的吸引力。然而，草原生态保护补奖政策执行中社会化参与缺位、社会资本联接不畅，致使农牧民草原生态保护集体行动难以达成共识。二是社会资本介入存在壁垒，弱化了社会化补偿效能。生态补偿的主