清末基层治理模式的嬗变.docx

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1、清末基层治理模式的娼变摘要清末城镇乡地方自治是近代国家基层治理变革的重要内容，这场制度变革深刻改变了近代以来中国的基层治理模式和政治生态。选举制度是城镇乡地方自治的重要组成部分，而这种移植而来的西式票选制度对当时中国基层政治生态产生的冲击和影响不容低估。“居民”等地缘主义视角的治理概念取代了传统“臣民”等身份视角的旧政治话语。“选民”观念确立的背后则是西式选举制度的移植，基层治理中的权力来源和权力结构也因此发生了很大变化。关键词清末新政；基层治理；城镇乡地方自治；选举制度清末新政期间，中国传统的治理模式经历了深刻变革，基层治理即是其中一个方面。那么，何谓“基层”呢？查阅近代报刊,笔者发现“基层

2、”一词被赋予社会政治含义最早出现在20世纪三四十年代。如：“科学愈发达，而大多数的人民更受其蹂蹒压迫；或许即使科学洗礼给你，或大多数人民以福利，可是当社会的基层一更动之后，即全盘倒下。”1很显然，这里的“基层”指的是社会的最低层级单元。政治意义上的基层，有人认为是县一级的政权，因为一般认为县是封建时代最低一级的政府；民国时亦有人认为“基层”乃指县以下社会：“新春以来，为适应参战后新形势的需要，我中枢政治，以至各地方政治机构，都有改进；但对于地方基层政治，似乎也有谋彻底改进的必要。因为地方政治基层组织，即县以下乡村政治机构，为国家一切施政的渊源。”2本文中的“基层”则指的是县级以下的行政单位，被

3、认为是整个中国政治的最低层级，是国家整体政治的渊源。创刊于1941年，停刊于1943年的基层建设杂志，其主要内容也都是抗战时期县及县以下政治、经济、文化等多方面建设的事务。梁启超曾提过：“欧洲国家积市而成，中国国家积乡而成。故中国有乡自治而无市自治。”l103梁氏此言很型确地概括了中国和欧洲不同的国家建构基础，但是斯论所谓的“中国有乡自治”则并非真正的历史本相。中国自秦汉至清王朝，在很长的历史时期内，县以下皆是设有国家正式治理机构的，即秦汉至隋的“乡官”；隋唐至于宋，县级以下依然设有次级行政机构；宋朝王安石行保甲法之后，县以下的治理才渐次成为“职役”模式,国家正式治理机构渐渐退出。“皇权不下县

4、”其实是一种对部分时段历史的放大和误解，在很长的历史时段里，县以下是并不存在自治的，国家权力以各种方式在基层社会发挥作用，县级以下不设治并不等于县级以下无皇权。笔者认为，社会政治意义上的“基层”既包括县，也包括县以下的政治地理空间，而在更多时候则是县以下的政治地理空间。清末新政中，政治制度改革范围上及庙堂，下达乡野。在宪政改革话语之下，县以下的制度变革以地方自治的名义进行城镇乡地方自治”的出台，形成了对后世影响深远的县以下治理空间和治理模式。故而，文章所关注的问题乃是清末新政时期县以下的治理改革。“县以下的治理”又不可简单理解为“乡治”，在清末新政背景之下，县以下的政治空间已非传统的“乡”“村

5、”可以概括，在中国历史上曾经出现“城”“镇”之类的概念更加凸显了新的、时代性的含义。何谓“治理”呢？政治学意义上的“治理”，其实对应的英文是“govern”，其名词形态是“governance”，原先被译为统治，带有强制意味，后来才被翻译为“治理”，更为强调主体责任和功能的多元性。现代意义的“治理”则并不仅仅只有“统治”或“管理”的意味，“治理”主体的职能更加多元，兼具统治和服务等多重职能，故而“治理”渐趋取代了传统的“统治”或“管理”等词汇。有学者认为：“治理可以更进一步理解为，它是通过行政权力的实施，达到统治与管理的过程和方式。”216清末新政中，传统意义的“简约政府”状态被打破，也就是从

6、“小政府”逐渐成为“大政府”，治理内容也随之扩大，即指“国家机构所承担的各种公共品提供的责任”317扩大了范围。清末国家治理范围的扩大并不是以政府主体责任的扩大而体现，相反，国权之扩张又在“地方自治”的名义下展开。一、“辅佐官治为主”的基层自治制度设计在清末制度激烈变革的历史中，基层治理的改革最终选择了外来的地方自治方案。地方自治并非中国历史传统的本土政治制度，但是在近代历史话语传播流转过程中，此种域外资源往往被与中国古制相比附。即便到了清末新政时期，时人依然习惯将外来的地方自治制度与中国古代的乡官旧制进行类比。如负责立宪政治改革制度设计的宪政编查馆就曾认为，地方自治虽然是西制引入，但中国古代

7、传统的基层治理制度是暗合于地方自治的,“其实则早已根茨于中古”4724。也有人认为，“地方自治沿用虽自外国，实则由于古制之更替，人民之进化，自然所致。此吾国向有之历史习惯，合于地方自治意义之大概也”1。在“上自勋戚大臣，下逮校舍学子”皆醉心热衷于立宪之鼓吹5的历史语境下，地方自治被认为是立宪政治实现的基础。在出使各国大臣奏请宣布立宪折中，载泽等人建议“宜取各国地方自治制度，择其尤便者”6H10,设计适合中国的自治方案，制订可行计划，推行地方自治改革。不惟朝廷，其实当时绅商学界普遍有一种以功利价值视角看待宪政及地方自治的取向，亦将地方自治与宪政视为一体。大公报就有类似之言论，认为自治与富强之间是

8、一种逻辑的必然联系，“一地方自治，各地方再全能自治，由县而府，由府而省,由省而及于全国，将见我大清国既富且强，煌煌然与外洋各国并称雄于地球之上啦！”2作为可供借鉴的域外制度资源，日本的地方自治制度更受清末政学各界的关注。清末新政诸臣着眼于明治日本的府县郡和市町村两级地方自治制度，以之为改革效仿对象。对标日本的“府县”和“市町村”两级地方自治体系，清廷设计了中国的“厅州县”和“城镇乡”两级的地方自治制度框架。以日本为效仿对象,更为重要的原因是，虽然欧洲和日本都实行地方自治，但追溯其制度根源，实际有两种体系，“有由市府自治而自然发达者，有由国家立宪而渐次推行者”，前一种是基层社会有自治传统，“人民

9、本有自治之能力，而日以扩充，故编制易而范围自广”；另一种则是自上而下推行自治，“欲人民克尽自治之义务而徐为倡导“。两种自治模式，“源流既别，法意迥殊”。中国所推行的地方自治，“皆本朝廷预备立宪而生”，很显然更接近第二种模式。清季的改革方案选择的是更为强调官权的德日模式，强调地方自治之权利”首以渊源国权，对待官治”71400。在清季政治改革的决策者眼中，预备立宪当以地方自治为基础，而在整体地方自治改革中，城镇乡地方自治又是全盘的基础,“诚非首先开办不可8,足见当时对于县级以下区域治理的重视。经过一番筹备，宣统元年(1909)1月，清廷正式颁布城镇乡地方自治章程和城镇乡地方自治选举章程。城镇乡地方

10、自治章程首先界定了中国实行地方自治是“以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”93,“确定地方自治是国家统一权力结构对于地方的一种让与”1084,是对政府官治的一种补充，“总之地方自治要受地方监督，地方官又受督抚之监督，此乃一定之理”1。在这种预设前提之下，自治被设计为官治主导之下的自我管理，”地方上人受了官长的委托，办理本地方公事的”2o可以说，在当时制度设计者看来，“自治”只是“官治”的一种补充，”则自治者，所以助官治之不足也”，地方基层社会并不存在内生性的自治权力，地方自治来源于国家权力的授予，这是地方自治的前提和基础。地方自治所设计的各种规约法令，“不得抵悟国家之法律”，地方自治的展布施行，

11、更“不得违抗官府之监督”。自治与官治并不冲突，“绝非离官治而孤行不顾之词”6726。在这种理念之下，清末地方自治受到国家权力的严格管制和监督，且自治事务有着严格的边界，不能触及国家行政事务，官治与自治事实合为一体，官治权力通过自治形式手段而实现，1084-85从团体之目的而观之，则特谓之自治；从国家之目的而观之，则为地方行政，又谓之特别行政。然则离国家，则自治团体不存立，于官治以外，则自治无全然独立。”11自治乃是官治的补充，是在代表国家权力的地方官主导之下地方“正绅”为主体的一种补充治理，“凡官府所做不到的，都帮着官府去做，不一定要官府费力，便是地方自治。办理地方的事，何以也算自治，因为这些

12、事是地方上大众的事，大众的事大众力、,不须别人来干涉，所以叫做地方自治。”3要之，清末新政时期，基层治理中原有的殿役体制渐渐为基层地方自治体制所取代。当然，这种自治并非源于基层社会自发性权力的自然生长，而是国家权力的向下授予，即自治辅佐官治,这种制度设计的理念又恰恰与保甲等职役组织的建立一脉相承。二、城镇乡地方自治中选民资格的厘定在城镇乡地方自治制度具体化和实际执行的过程中，基层地方自治的权力机构设计了一整套基层自治组织的选举流程和权力运作机制。城镇乡地方自治章程第一章总纲第四节“自治职”和第五节“居民及选民”等条款，界定了城镇乡自治职，即城镇议事会、董事会，乡议事会、乡董等自治议事、执行等机

13、关和人员的设置，明确了城镇乡地方自治的选举制度，界定了居民和选民的资格条件和区别。城镇乡议事会、城镇董事会及乡董、乡佐选举的方式和程序，则在城镇乡地方自治选举章程中有详尽的细则规定。第二章“城镇议事会”和第三章“城镇董事会”，以及第四章“乡董”，则具体规定了自治职的建制、责任、权力等。城镇乡地方自治章程对于基层社会“居民”和“选民”的界定打破了传统社会对民众身份制的管理，这一点是具有历史意义的。在清代传统社会治理中，民众被不同的身份制体系所分割，如土著与客籍，民人与旗人，世仆、蛋户等贱民群体，不同身份制体系下的民众享有不同的权利和义务。城镇乡地方自治章程规定，在固有城镇乡地理空间内，凡是有住所

14、或租赁寓所者，原有身份“不论本籍、京旗、驻防或流寓“，皆定为本城镇乡居民，享有一定的地方权利，并履行明确的地方义务。95清代传统的户籍管理，既有旗民分治，又有土著和流寓的区别，还有制度性歧视的世仆、堂户等特殊群体的存在，而“居民”的概念是一种现代治理意义的概念，是一种属地主义的治理理念。在一定的城镇乡自治区域之内，“现有住所或寓所者”，不论旗民、土著或流寓，皆定为“城镇乡居民”。值得注意的是，城镇乡地方自治章程对这些问题还作了明确细致的界定,“所谓有住所者，就入住于其地之人言之，有寓所者，就暂寓于其地之人言之”11,这两种居住权都得到制度承认。在以居住为标准的前提下，进一步明确“不论京旗驻防或

15、流寓，即无分本籍与客籍之意，故无论久住与暂寓及本籍与客籍，凡居其地者，皆得为其地方上居民”11。在传统的身份制治理体系中，重土著而轻流寓，所以有“移住数十年而尚未占有籍贯者”，流寓者中“其强者徒享权利而不尽义务，其弱者则徒尽义务而毫无权利”12。这种现象不合时代潮流，甚非文明国所有事也”12。此项改革打破传统的身份制治理，以现行居住地界定居民，“无论其为永久居住、一时居住，皆得享受地方之权利，负担地方之义务，而为本地方之居民，此盖仿各国地方制度，而矫我国从前之积弊也”12。“选民”则是一个中国传统政治文化中从未有过的政治性概念，背后则是票选民主为主要表征的西方民主政治文化和制度。在清末新政改革

16、中，“选民”的概念来自日本的“公民”，“日本以选举权与被选举权为公权，故有公权者，谓之为公民，本章程直谓之选民，盖亦所以表明其有选举权与被选举权也”12。城镇乡地方自治章程规定，城镇乡居民满足下列条件者，得以获得选民资格：“一、有本国国籍者；二、男子年满二十五岁者；三、居本城镇乡接续至三年以上者；四、年纳正税（指解部库司库支销之各项租税而言）或本地方公益捐二元以上者。”95-6除了上述四项条件之外，城镇乡地方自治章程还规定了几种变通情况之下，可以获得选民资格的条款。首先，规定了“居民内有素行公正，众望允孚者”，即便不符合第三和第四项条款者，“亦得以城镇乡议事会之议决，作为选民”96。所谓“素行公正，众望允孚”，既是对基层传统的自发性权威的承认，亦可能是为官方权力的介入预设了制度准备。另外，制度也为多纳税者设计了特权，规定若有缴纳正税或公益捐多