“以水定产”驱动的黄河流域可持续水管理策略研究.docx

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1、一、前言水资源短缺是长期制约黄河流域经济社会发展的关键因素之一。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，破解流域水资源短缺与社会经济发展之间的矛盾变得愈发迫切。推进黄河流域水资源节约和集约利用，将水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产（简称四水四定”），其中“以水定产，是四水四定中最受关注的原则。基于以水定产，构建黄河流域可持续水管理体系，是促进流域产业全面绿色转型、实现流域生态保护和高质量发展的重要基础。“以水定产的内涵演变过程与我国水管理的宏观战略变化历程密不可分。“十二五至十三五期间，我国发展的整体战略导向是迈向绿色新发展理念，其中环境保护的总体目标

2、由资源节约和环境保护成效显著转变为生态环境质量总体改善；与总体目标对应的约束性指标，在用水总量控制的基础上增加了水环境质量控制的定量指标。“十四五时期，国家整体发展战略进入高质量发展阶段，环境管理总体目标上升为生态文明建设。现有研究对“以水定产中水产的认知和理解逐步加深，较多围绕以水定产或四水四定实施过程中的现实问题、政策工具、实施路径等方面展开。然而，关于以水定产中定所对应的科学问题及理论基础、“以水定产与“水管理两者之间的逻辑关系等，探讨仍显不足；在实践层面，当前在黄河流域水管理体系中实施以水定产的具体路径、重点及难点也尚不明晰。文章通过辨析以水定产的概念内涵及其与可持续水管理之间的逻辑关

3、系,运用复合生态系统理论，提出以水定产的概念框架和实施技术路线，进一步研究黄河流域水治理策略的发展演变及水管理制度的变迁历程，从管理体制机制等方面识别黄河流域“以水定产实施存在的主要挑战，最后提出黄河流域可持续水管理策略建议，以期促进对以水定产的科学认知并为以水定产制度实施提供参考。二、“以水定产”的内涵及分析框架（一）“以水定产概念的提出及基本内涵通过检索中国知网的知识元数据库和梳理我国近年来与水管理相关的政策文件，研究发现，“以水定产最早出现在水利部2002年发布的开展节水型社会建设试点工作指导意见中，其将以水定产界定为：调整产业结构，使其与当地水资源、水环境状况相协调。2014年，住房和

4、城乡建设部、发展和改革委员会联合发布的关于进一步加强城市节水工作的通知，首次在国家政策文件中提到“四水四定原则，并提出水安全、水生态和水环境相协调。2015年，国务院发布的水污染防治行动计划（简称水十条）提出，合理确定发展布局、结构和规模，充分考虑水资源、水环境承载能力，并再次强调四水四定原则。此后，以水定产陆续被写入中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2015年）、黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（2021年）、黄河流域生态环境保护规划（2022年）等重要规划文件，成为国家层面推动水资源可持续利用的重要政策导向。学术界也对“以水定产的内涵进行了一系列探讨。针对我国北方缺

5、水地区的水资源可持续利用问题，作为该地区的水资源管理制度之一，以水定产被界定为按行业并参照国内先进水平核定工业企业用水总量，工业企业必须在此定额水量条件下安排不少于国内平均耗水水平下的生产量；针对城市水安全问题，“以水定产被界定为以水来确定城市产业的发展方向和规模，常用单位国内生产总值产出的用水量作为衡量指标。随着我国水管理相关政策体系的不断完善，学术研究中对“以水定产内涵的解释逐步丰富。水的范畴从早期的水资源、水量属性逐渐延伸到水资源、水环境、水生态及水灾害等多重属性；“产的内涵延伸到产业规模、产业结构、产业空间布局等多个维度；“定则体现为水对产业发展的刚性约束作用和转型升级的推动促进作用。

6、在现有研究基础上，文章将“以水定产的内涵界定为：在四水四定的原则下，以特定区域水资源、水环境及水生态承载力为刚性约束条件，综合考虑区域内的土地、能源等其他自然资源禀赋以及社会经济发展水平，以生态环境保护和社会经济发展协同为最终目标，优化调整区域内的经济产业结构、规模及空间布局。通过梳理“以水定产概念提出的背景和应用场景，可以发现，“以水定产既是我国水资源管理制度完善过程中出现的新要求，也是我国当前水管理的重要指导理念和编制各类涉水规划的重要原则，更是推动水资源精细化管理、实现可持续水管理目标的落地举措和方法论。（二）“以水定产与“水管理的关系辨析“以水定产的提出及其内涵的演变过程与国家宏观水管

7、理战略变化密切相关。厘清以水定产与水管理两者底层的逻辑关系，是在现有水管理体制下科学有效实施“以水定产的基础。然而，现有研究中水管理概念的使用纷繁复杂，且经常与水资源管理、水治理等概念混用且不加区分。在实践层面，水管理的概念可从不同维度进行界定，如根据水的属性划分，水管理可主要分为水资源管理和水环境治理；根据管理对象划分，水管理可主要分为水资源的调度管理以及对取水、供水、用水、排水等部门的管理。随着社会经济发展不同阶段人水关系的变化，我国水管理逐渐进入安全需求、经济需求和质量需求三者相协调统一的发展阶段。综合以水定产的最新概念内涵及我国水管理体系现状，结合现代管理学领域的基础理论，即“管理的基

8、本形式是对人的管理，文章总结提出了以水定产与水管理的逻辑关系（见图1）,以期理顺水管理的主体、客体、手段及目标之间的关系。图1以水定产与“水管理的关系水管理的主体是政府主管部门，主要包括国家发展和改革委员会、水利部、生态环境部、国家林业和草原局等相关国家和地方政府部门，统筹负责我国水管理相关制度的实施及监督管理。水管理的主要手段包括水资源总量与强度控制，水环境质量改善，水生态保护等领域的政策、法律及市场调节等，其中“以水定产是推动最严格水资源管理制度落地实施的重要手段之一。水管理的客体是各个取用水单位，包括取水、供水、用水和末端水处理等部门，其宏观存在形式是社会经济系统中的产业系统。水管理的最

9、终目标是通过水资源、水环境、水生态三水统筹管理，优化调整产业结构、规模和布局，最终实现经济社会效益和生态环境效益的协同，达到经济、环境与社会多目标协同的可持续发展。慨念框架水资源环境 经济核算关系辨识“水、上、能、产”廨合关我分析“水、土、值、产”关联机制分析过程.模拟水资源、水环境、水生态承载力分析社会-经济-生态系统擀合模型人水关系优化更合系统优化遍控系统倒控“以水定产作为推动可持续水管理的重要手段之一，在当前国家政策体系中占据重要地位，厘清现阶段以水定产中定的关键技术及具体实践途径，意义重大。以水定产推动下的可持续水管理以经济效益、社会效益和生态环境效益的协同增长为根本目标，涉及政府、企

10、业和公众等多利益相关方，是涵盖社会、经济与自然生态等多系统的复杂问题。为此,基于可持续水管理问题的本质属性,结合“以水定产与“水管理的逻辑关系，文章选取社会-经济-自然复合生态系统理论，对水管理的关键要素、子系统以及各子系统间的相互影响和制约进行刻画，提出了实施“以水定产的概念框架与技术路线(见图2)。图2从多目标决策过程视角剖析“以水定产的实施路径，并充分体现社会-经济-自然复合生态系统理论强调的复合系统结构、功能及过程的生态整合。技术路线图2实施以水定产”的概念框架与技术路线L以水定产概念框架“以水定产概念框架集成了社会-经济-自然复合系统，3个子系统之间交互作用、相辅相成。具体来看，经济

11、系统主要包含由第一产业、第二产业和第三产业组成的产业系统；社会系统由文化、体制和政策等组成；自然系统突出了水、能、土三大关键要素。3个子系统的交互作用概括为时、空、量、构、序5个方面，其中，时、空是基础维度。时代表的是系统存在时间尺度的演化性；“空是各系统在空间尺度上的地域差异性及多尺度性，包含产业的空间格局优化与生态环境空间管控之间能否匹配的问题；“量的具体表征包括资源环境承载力、水足迹、能源足迹、产业规模及人口规模、城镇规模等；构的维度包含产业结构、人口结构、资源能源结构及社会管理结构等；序原指生态关系中的竞争序、共生序、自生序、再生序和进化序，而该概念框架中的“序既包含经济发展系统与环境

12、管理工作在纵向时间尺度上的先后次序性，也包含横向空间尺度上的高低与先后的匹配协同。社会-经济-自然复合系统中最为关键的是自然系统和经济系统，其中密切关联的自然要素除水之外，还有能源和土地，同时能源和土地的开发利用又与水资源有着密切的直接与间接联系。自然系统与经济系统间的互动反馈关系主要表现为：经济系统依赖自然系统中的水、能源、土地资源，自然系统中资源的有限性成为经济系统发展的刚性约束；同时经济系统的生产消费过程又向自然系统排放废弃物和污染物,保证生态环境质量成为经济发展的重要约束。在社会-经济-自然复合系统中，社会系统的核心是人，人类演化发展逐渐积累形成的社会文化是决定人与自然关系的基础；国家

13、管理体制及政策也是社会系统的重要控制因素。2.以水定产的技术路线“以水定产研究的科学问题及关键技术路线，如图2所示。技术路线包括关系辨识、过程模拟、系统调控3个阶段，由此形成了一个闭环的螺旋迭代过程，持续升级完善。在关系辨识至系统模拟调控过程中，应始终把握时、空、量、构、序的系统思维框架。实施“以水定产的关键问题是明晰水要素同产业、土地、能源等其他要素之间复杂的互馈关系。从多要素协同的系统视角，深入解析水管理问题涉及的复合生态系统中多要素、多主体之间复杂的相互作用关系及其背后的耦合作用机制，可为“以水定产研究的过程模拟耦合模型构建及人水系统优化调控提供理论基础。现有研窕中的关联分析维度逐步从单

14、一要素研窕拓展到多要素关联研究；在多元素系统分析框架、协同效应分析及贸易关联的环境影响评估等方面取得了一定进展。然而，己有研究中针对特定区域和流域的人-水系统中关键要素及重要互馈关联的定量表征尚不多见。针对以水定产特定的研究问题，亟待开展的实证研究包括不同空间尺度的水资源环境经济核算、水-土-能-产等多要素耦合关联分析及关联机制分析。在梳理复合生态系统中多要素关联格局的基础上，实现“以水定产，还需要科学核定特定区域内不同社会经济产业的水资源、水生态、水环境的约束强度。其中，资源环境承载力通常用来衡量区域经济社会发展速度与规模受到的资源与环境的定量约束。相关资源承载力的研究从单因素承载力评价逐渐

15、深入到强调区域生态系统的整合性、持续性和协调性的综合评价。基于区域水资源环境承载力的产业发展研究可为区域的产业结构调整和产业转移等提供理论支持与政策参考。此外，区域资源环境承载力研究经常与社会-经济-自然复合系统耦合模型研究密不可分。复杂系统耦合模型构建的难点在于准确清晰地刻画各子系统之间的双向反馈关联、定量约束作用及不同情景下多系统耦合变化过程的动态模拟与决策支持，从而提高复合系统的耦合模型对社会经济系统的定量表征，通过对复合系统之间的动态演化过程进行真实模拟，有效支持可持续水管理的优化决策。“以水定产中“定的最终实施，是在水与其他自然要素共同约束之下，优化调整社会经济系统中的产业结构、规模及空间布局以实现社会发展、经济增长与生态环境保护多目标的均衡协同。在具体实施中，需要遵守水资源、水环境、水生态承载底线的刚性约束，在复合系统的耦合模型中综合考量多要素、多过程的相互约束关联，同时要处理好社会经济系统中不同利益相关方之间的冲突与合作的社会关系，最终实现复合系统中人水关系的优化。针对复合系统多目标优化调控问题采用到的研究方法有系统动力学、多目标优化、驱动力-压力-状态-影响-响应（DPSlR）模型等。目前，针对特定区域或流域层面实现“以水定产或四水四定定量优化模型的案例研究仍有待深入探索。三、黄河流域水管理体系的发展演化