2007年度中国民用航空政策报告.docx

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1、中国民用航空局2007年度2008年5月1 3日中国民用航空政策报告民航年度政策白皮书第一部分改革与开放1一、建设和谐民航战略1二、改革空中交通管理体制2三、进一步推进对外开放4四、促进行业民间组织发展5第二部分法制建设6一、规范立法6二、法规清理与发布8第三部分安全监管10一、安全工作形势与指导思想101.2007年安全工作形势102.指导思想11二、融安全管理H1 .出台解决安全突出问题的指导意见112 .建设中国民用航空安全管理体系123 .制定中国民用航空安全审计指南134 .修订民用航空安全信息管理规定13二、飞行标准和适航管理141 .修订一般运行和飞行规则142 .修订航空器型号

2、和适航合格审定噪声规定143 .修订民用航空产品和零部件合格审定规定154 .载人自由气球适航规定165 .规范民用航空招收飞行学生体格检查鉴定管理16三、机场安全管理和专业工程质量管理171 .加强机场运行安全管理172 .加强专业工程质量监督管理17四、空中交通管理181 .实施缩小垂直间隔工作182 .进一步加强防止航空器相撞工作203 .目视间隔和进近试运行204 .极地航路飞行管理215 .民用航空高原机场气象管理22五、空防安全和航空保安221 .进一步加强空防安全工作222 .限制携带液态物品乘坐民航航班233 .实施民用航空背景调查234 .开展航空安全员合格审定245 .开展

3、平安机场建设活动256.民航公安机关实施“三基”工作25六、事故调查管理26第四部分经济管理27一、机场收费改革27二、宏观调控与市场监管281 .严控航班总量、运输市场准入和控制运力增长282 .促进小机场和支线航空发展293 .对航空公司安全保障财务状况进行考核304 .加快“十一五”机场建设项目前期工作305 .规范航路费清算管理30三、通用航空经营许可管理31四、加强航班时刻及航班正常管理311 .颁布民航航班时刻管理暂行办法312 .修订航班正常统计办法33第五部分奥运专题3435第一部分改革与开放一、建设和谐民航战略党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问

4、题的决定，明确提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署，对于进一步贯彻科学发展观，全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面具有重大而深远的意义。为深入贯彻党的十六届六中全会精神，全面落实中央决定，民航在2007年伊始结合民航实际，提出了建设和谐民航的战略任务，指导当前和今后一个时期民航发展二民航作为国民经济和社会发展的重要行业，抓好行业自身的和谐建设，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是实现民航强国目标的重要保证。建设和谐民航的主要目标和任务是：到2020年，民航客运周转量在国家综合交通体系中所占比重达到20%以上；保障航空安全长效机制基本形成，安全保障水平明

5、显提高，运输飞行每百万小时重大事故率不超过0.15;服务质量明显提高，旅客满意度高于90%,航班正常率保持在85%以上，平均延误时间控制在0.5小时以内，航空消费者的权益得到切实尊重和保障，机场环境保护取得进步；行业宏观调控和经济调节得到加强，行业经济效益稳步提高，实现增长方式的转变；行业内各市场主体关系和谐，公平有序竞争的市场环境形成；形成结构合理、业务技术水平和思想道德素质较高的民航员工队伍；东部与西部、干线与支线、客运与货运、国内与国际、航空运输与通用航空发展均衡，民航进入全面、协调、可持续发展的新阶段。建设和谐民航的主要措施是：（一）以六中全会精神为指引，深刻认识建设和谐民航的重大意义

6、。（二）坚持以人为本，不断提高民航服务水平，包括确保航空安全，树立安全民航的良好形象；抓好航班正常工作，提高民航运行质量；认真做好航空消费者权益保护工作；强化环保意识，建设环境友好型机场。（三）贯彻科学发展观，促进民航全面协调可持续发展，包括促进区域民航协调发展；促进民航全面发展；促进民航可持续发展。（四）维护公平正义，促进行业内部和谐，包括完善行业内部协调机制；健全行业诚信体系；依法维护行业内劳动关系的和谐稳定。（五）继承民航优良传统，建设和谐的行业文化，包括加大行业文化建设研究和推进力度；广泛开展和谐创建活动；营造和谐的舆论氛围。（六）加强对和谐民航建设的领导，进一步发挥各级领导班子和领导

7、干部的作用。二、改革空中交通管理体民航在“十五”时期初步形成了运行业务集中统一的民航空管体系，运行保障能力大为提高，空管安全管理水平和服务质量明显提高，为民航的安全生产和改革发展做出了重要贡献。随着民航的持续快速发展，民航空管保障能力与日益增长的飞行活动需求以及空管管理体制、运行机制与系统运行客观要求等矛盾日见突出。政事不分，系统运行集约度低，资源配置分散等问题严重影响了民航空管系统的运行效率和健康发展。面对行业的发展形势，2007年民航进行了进一步的空中交通管理体制改革2,理顺相关管理关系，优化资源配置，提升航空保障能力，完善与民航发展相适应的民航空管管理体制和运行机制。空管管理体制改革内容

8、主要包括两方面，一是明确政事分开，将政府管理职能与运行职能分离，建立分级管理的民航空管政府管理体制。政府管理职能移交给民航总局、民航地区管理局设置的相应机构行使，民航总局空管局、民航地区空管局及所属空管单位主要行使业务管理与运行职能。成立民航总局空管行业管理办公室，其主要职能是拟定民航空管法律、法规、规章；拟定全国民航空管系统发展和建设规划，并负责监督执行；依法监督、管理全国民航空管系统运行状况，办理行政许可事项；指导专机、重要飞行保障和民用航空器搜寻救援工作；制定航班时刻和空域容量等资源分配政策等事宜3。二是建立集中统一的民航空管运行系统。民航地区空管局及其下属的民航各空管单位由地区管理局领

9、导管理改由总局空管局领导管理，总局空管局为总局直属，地区空管局为总局空管局所属，空管分局为所在地区空管局所属，各级空管局为事业法人单位，实行企业化管理。此外，在此次改革中还调整了民航高空管制区设置，进一步理顺了民航气象管理体制，将中小机场所属空管建设纳入民航空管建设规划。此次空管体制改革历经动员部署、具体实施、检查总结三个阶段，整个改革工作于2007年9月底前完成4。改革有利于全面提升空管系统保障能力，整合系统资源。以业务性质为主线优化系统资源配置，形成以运行指挥系统、技术保障系统、气象保障系统等为核心的统一管理规范、统一技术标准、统一设施设备、统一人员培训的内部管理体系，提高系统运行效率。三

10、、进一步推进对外开放2007年，民航继续稳步推进对外开放，全年共完成了28次双边会谈，其中包括与塔吉克斯坦、赞比亚、沙特阿拉伯等3个国家签署了航空运输协定，与瑞士、莫桑比克、苏丹、加纳等4国草签了航空运输协定。截止2007年底，我国与95个国家签署了航空运输协定，与15个国家草签了航空运输协定。在中国-东盟自贸区建设中，根据中国-东盟全面经济合作框架协议服务贸易协议，我国和柬埔寨、马来西亚、缅甸、文莱、新加坡、越南分别对航空运输的一些领域（如航空器维修服务、计算机订座系统服务和航空运输的销售与营销服务）做出了超越世贸开放幅度的开放承诺5,该协议于2007年7月1日起正式实施。根据国务院内地与香

11、港关于建立更紧密经贸关系的安排补充协议四和内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排补充协议四，民航对外商投资民用航空业规定（民航总局、外经贸部、国家计委令第110号）做出补充规定，在CEPA框架下，在航空运输销售代理和计算机订座系统两个领域对港澳服务提供者进一步扩大开放，允许符合条件的香港、澳门服务提供者在内地与内地的计算机订座系统（CRS）服务提供者成立合资企业6,该补充规定于2008年1月I日起实施。四、促进行业民间组织发展近年来随着民航行业的快速发展和体制改革的不断深化，航空运输协会等行业民间组织应运而生，积极开展活动，做了大量工作。但从总体上看，民航行业民间组织发展状况与我国民航大国的地

12、位和民航发展改革的新形势还不适应。为加快培育发展民航行业民间组织，民航出台了促进民航行业民间组织发展的指导意见，提出了促进民航行业民间组织发展的原则和目标？。促进民航行业民间组织发展坚持非赢利和自愿发起、自主管理、自立自养的原则，加强培育，加强监督管理。民航行业民间组织发展的目标是，在现有中国航空运输协会等的基础上，加快其他专业协会的组建工作，成立行业基金会组织和民办非企业单位，初步建立起分布合理、覆盖广泛的民航行业民间组织体系；以体制创新为动力，争取在“十一五”期间，基本形成符合社会主义市场经济要求、与我国民航行业发展需要相适应的行业民间组织生存发展运作机制；实行政社分开，进一步转变政府职能

13、，加大扶持力度，营造有利于民航行业民间组织健康发展的外部环境；坚持行业民间组织自主管理和民航行业主管部门依法管理相结合，完善民航行业主管部门作为民航行业民间组织业务主管部门与民间组织登记管理机关相互配合的管理体制；加快行业民间组织监督管理立法，逐步形成保障民航行业民间组织健康有序发展的法规体系。第二部分法制建设2007年，民航根据中华人民共和国立法法和规章制定程序条例的相关规定，出台了民航总局规章制定程序规定，进一步规范了民航规章的制定，以提高规章的起草和审查质量8。该规定确立了年度立法计划制度，严格了立法计划的制订程序，规范了立项审查、立法计划的批准等方面的内容。此外，对规章送审稿的审查作出

14、了明确规定。民航部门规章的审查将主要分为两个环节，一是初步审查起草部门报送的规章送审稿在内容和形式上是否符合基本要求，二是法制机构对规章送审稿的实质审查，审查的重点主要包括规章的合法性、必要性和可行性，实施规章的成本和效益，规章对公民、法人或者其他组织的影响等。规定同时赋予了行政管理相对人和社会公众参与立法的权利，促进民航立法的民主化、科学化和规范化。在规章的起草调研过程中，规定了应当通过书面和召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，发扬民主，广泛听取有关机关、组织和个人的意见。规章内容涉及一般性问题的，起草部门应当组织召开座谈会，听取有关部门、基层单位和管理相对人的意见；涉及公民、法人和其他组

15、织切身利益的，应当举行听证会。在规章审查过程中，规章送审稿内容涉及重大问题的，法制机构可以召开由有关组织、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。规章送审稿内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，存在重大意见分歧的，经民航总局批准，法制机构可以向社会公开征求意见，也可以举行听证会。规定更加重视专家在立法中的作用。明确规定了起草规章可以邀请有关专家或者组织参加，也可以委托有关专家或者组织起草。法制机构在审查规章的过程中，可以根据需要将规章送审稿发送有关组织和专家征求意见。规章送审稿内容涉及重大问题的，法制机构可以召开由有关组织、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。规章内容涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的，应当召开论证会，听取有关方面专家或者其他专业人员的意见。增加了规章实施后的报告与评估制度。对于在民航行业内或者社会公众反映强烈的规章，规定规章公布施行后由民航地区管理局将本辖区内实施规章的情况报告总局，如果规章实施过程中存在比较突出的问题，总局可以组织进行立法后评估，以解决存在的问题。与此同时，2007年民航进一步规范民航总局职能部门规范性文件的制定程序9。明确规定职能部门制定规范性文件，必须遵守法律、行政法规和规章的规定，不得与法律、行政