明代监察制度的制衡功能.docx

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1、明代监察制度的制三）能摘要：明代建立了一套比较完善的监察制度体系，六科给事中制度、监察御史制度和巡按御史制度、巡道制度等，构成了从中央到地方纵横交错的监察网络。明代各监察主体监察权的运作过程，体现出了较为明显的制衡思想，各级监察机构能够发挥以卑临尊、上下相维的监察效果，在肃贪倡廉、惩治腐败等方面发挥了重要作用。将这种监察制衡关系置于传统社会的政治运行模式中考察，有利于全面挖掘中国古代监察制度的廉政功能。关键词：明代，监察制度，制衡功能中国古代很早就建立了监察制度，历代统治者根据不同政治形势和统治需求，对监察制度不断改革和创新，到明代已经发展成一套较为完善的监察制度体系。明代监察制度之完善、监察

2、网络之复杂、监察机构之庞大，远超前代。六科给事中制度的创立、监察御史制度的发展以及地方巡道制度的完善，构成了一张从中央到地方的监察网络，皇帝即可总制其纲，监督协调国家机器的运转。明代监察制度运作过程中蕴含着较为明显的制衡思想，纵横交错的各级监察机构遵循以卑临尊、上下相维的原则，较为充分地发挥了监察制度内外相制、监督制衡的效果，对明代政治生活产生了深刻的影响。一、六科给事中制度的制衡功能给事中始置于秦，最初为皇帝顾问，掌侍从规谏，封驳制诏。明初给事中属于谏官系统，洪武六年开始对应六部分设六科给事中，偏重于劾奏不法，几乎与御史相近，逐渐成为直属于皇帝的独立监察机构，“国家毗倚甚重六科给事中制度定型

3、以后，按吏、户、礼、兵、开IJ、工六科分别设置，各科设都给事中一人，左、右给事中各一人，各科给事中人数不一，均为从七品。六科给事中是明代中央特设的独立监察机构，与各衙门互不统属，品秩不高但职权极广，对口中央六部行使横向监察权，在明代政治生活中发挥着独特的制衡功能。1 .六科给事中的建制明太祖洪武初年，统设给事中，先后隶属于承敕监、通政司等，人数和品秩时有变化。洪武六年开始分科，设给事中十二人，每科二人，有给事中印，推举年长者掌之。十三年废中书省，置谏院作为专职言谏官署，十五年置谏议大夫，但不久即裁谏官，只设六科给事中为正七品衙门，对口中央六部专职监察。洪武二十四年更定科员，每科设都给事中一人，

4、左、右给事中二人，六科给事中共四十人，其中吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，六科给事中制度得以确立。2建文年间，升都给事中为正七品，给事中为从七品；永乐初年，复置左、右给事中，仍为从七品；宣德八年，增设户科给事中一人，专理黄册。六科给事中为正七品衙门，与其他各衙门互不统属，直接对皇帝负责，是中央监察六部百官的独立监察机构。2 .六科给事中制衡功能的实现明代六科给事中位卑权重，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”3,都察院虽为中央最高监察机关，也对六科没有统辖权，事实上强化了六科对口六部乃至整个国家行政机关的监督与制衡。从六科给事中监察权的纵向运行来看，皇帝发

5、出的制敕，由给事中复核，发现不当之处则封还奏报；百官送达皇帝的奏章经皇帝批复后，六科分类抄写交由六部执行，发现违误可提出驳正意见，交还重拟。从六科给事中监察权的横向运行来看，六科执掌官均要会同文武大臣参与廷议、廷推、会审，纠劾两京大臣和六部诸司的不公不法和失职行为；吏科还负责中央到地方各衙门大小官员的选任与稽考。从六科给事中监察权的外部运行来看，六科给事中平常主要对六部诸司的施政工作稽察建档，发现违法失职者则进行弹劾；各级科举考试时还充当监考官和阅卷官。从六科给事中监察权的内部运行来看，六科之间实行互相监督，每科虽以都给事中为掌科，但每遇大事，六科可以联署通奏；同科不同级的给事中也并非严格的隶

6、属关系，既可以单独上疏也可以互相纠劾。二、监察御史制度的制衡功能明代都察院是中央最高监察机关，机构庞大、职权广泛、人员众多，构成国家监察体系的核心，其所属的各道监察御史也成为明代监察体系中最重要的组成部分。监察御史是都察院直接行使监察权的属官，但由于其可以不经由本院而直接向皇帝劾奏，事实上成为直属于皇帝的独立监察官。监察御史名义上归都察院管辖，品秩不高，但地位特殊，一身二任。监察御史分为两个序列，在中央的监察御史与六科给事中俱为风宪官，具有独立的监察权，甚至将六科和都察院也列入其监察范围。4监察御史派驻地方之后，则为天子耳目，对地方三司行使监察权。明代监察制度这种纵向的制衡功能体现为一种严密的

7、监察责任制。1 .十三道监察御史的建制明初延元制，置御史台为中央最高监察机关，设左、右御史大夫各一名，御史中丞两名，以及侍御史、察院监察御史等属官。洪武九年罢侍御史、治书侍御史及殿中侍御史，其职掌合并于监察御史。十三年废中书省，罢御史大夫，仅设左、右御史中丞和左、右侍御史，实际上撤销了御史台。洪武十五年置都察院作为国家最高监察机关，设监察都御使八名，下辖十二道监察御史共计六十人。洪武十七年将都察院升格为正二品衙门，升左、右都御使为正二品，左、右副都御使为正三品，左、右佥都御使为正四品，三者均称都察院掌上官；所辖十二道监察御史也升为正七品，共一百一十人。到宣德十年，划定全国为十三道监察御史,均为

8、正七品，成为定制。5至此，都察院与六部平级，都御使与六部尚书合称“七卿”，都察院总领十三道监察御史，专司察事，实现了中央最高监察机关的台、殿、察三院合一。2 .监察御史制衡功能的实现十三道监察御史作为都察院属官，其总的职掌是“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。对内的监察御史不仅负责本部门的监察，而且也协管两京、直隶衙门乃至中央各衙门的监察，拥有广泛的监察权。从十三道监察御史监察权的纵向运行来看，监察御史可与都察院长官一并参与廷议、廷推，预决国家重大事项；检查群臣在礼仪活动中是否合乎规范，上疏匡正君德，对国家大政提出议论和批评。从十三道监察御史监察权的横向运行来看，监察御史负责对中

9、央各衙门的督察以及官员品行的监督，可以当面奏劾也可以封章弹劾朝臣之失；与六科给事中一道纠举官吏考核不公及疏漏之处。从十三道监察御史监察权的外部运行来看，监察御史可以考察与纠劾从中央到地方政府各部门各级官吏之表现，对各衙门档案、文卷、公文、案牍进行编目查阅并分别给予评语；还可以提督学校，巡视京营，巡视皇城，监考科举，监理钱粮，核对账目，祭祀监礼等。从十三道监察御史监察权的内部运行来看，监察御史纠察百官不受都察院控制，可以不经由都察院而直接向皇帝上奏；监察御史与都御使同为皇帝耳目，可以互相纠察，监察御史甚至可以主管都察院属官的日常考核。endprint三、巡按御史制度的制衡功能十三道监察御史对内虽

10、然受都察院点差和考核，但可以独立向皇帝直接奏事；对外的监察御史奉敕巡按地方、专事巡察则称为巡按御史。各道御史出巡，巡按区与地方布政司对应，名义上代表天子巡视，实则在各道定期巡回考察，不仅纠察地方百官廉洁与否，而且巡视该地民治状况，形成了道、院相互牵制、交错监督的制衡局面。巡按御史由皇帝钦点出巡，具有钦差监察官性质。各道均有固定的巡按区，出巡期限亦有详细规定，凡地方文武官员、乡老里长均可纠劾。这种下临民间、上达天子的监察权，体现出明代中央监察权对地方的制衡功能。1 .巡按御史的建制明初就己推行巡按御史制度。洪武二年七月，太祖遣监察御史谢恕巡按松江,逮系一百九十余人至京师，成为明代巡按御史制度的尝

11、试。洪武十年七月，太祖遣监察御史巡按州县，被认为是明代派遣御史巡按地方之始。7洪武十五年置都察院以后，规定凡外察御史出巡皆受御史印，事毕回京复命交还，都察院对其考核称职与否。洪武二十三年分铸十二道巡按御史印，解决了巡按御史相互倾轧的弊端。二十六年规定巡按御史所至州县必须遍历，不拘期限，健全了巡按御史制度。至永乐元年，遣御史分巡天下成为定制。8洪熙元年规定巡按以每年八月出巡，宣德十年划定全国为十三道，至此十三道巡按御史成为定制。正统四年规定，巡按御史回京不须经由本院而径直赴御前奏复，表明巡按御史作为中央派驻地方的监察官，其监察权的制衡功能进一步凸显。2 .巡按御史制衡功能的实现明代由中央派出监察

12、地方的巡按御史，“所按藩服大臣，府州县诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”9,对各级地方官员具有很强的监督和威慑作用。从巡按御史监察权的纵向运行来看，明初规定巡按御史的监察对象是省级以下所有官员，正统年间颁布宪纲规定，巡按御史可以监察地方三司及其长官，表明巡按御史有了监察省级官员的职权；若御史访察出有违法失职情节的官员，根据不同的品级指明实迹参劾，甚至对贪酷显著者可以就便拿问。从巡按御史监察权的横向运行来看，巡按御史出巡，管辖范围极广，“按临所至，必先审录罪囚，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，剪除豪恶，以正风俗、振纲纪。凡政事得失

13、，军民利弊，皆得直言无避”10。从巡按御史监察权的外部运行来看，巡按御史每到一地都要追问刑名，受理冤狱，复核已结案件，还要听地方官讲读律令，不能通晓者给予惩处，并向皇帝举奏守法奉公、廉能昭著的地方官员；还要分别审查各衙门六房文卷，写出批语，作为考核地方官员政绩的标准。从巡按御史监察权的内部运行来看，巡按御史所至州郡还要监理地方庶务，如勘察地方堤坝、桥梁、城池、驿站、仓库、房屋等公共设施的建造，督促垦荒，救灾恤民等，以维护基层统治秩序；11后期更增加了巡按御史对地方军政和行政的参议权，加强了中央对地方的直接监督与控制。四、巡道制度的制衡功能明代地方实行三司分权的政治体制，按察司作为省级最高监察机

14、关，是地方藩司三大台柱之一，掌一省刑名纠劾之事，其监察地位也十分重要。按察司在各道所属府州县设按察分司，按察司的辅佐官定期分巡各道即为巡道制度。各道按察分司的巡道官称为分巡道，其职责一是专业性的，如清军、刷军、提学、抚民、巡海、水利、屯田、招练、监军等；二是区域性的，主要是不定期巡视所属府州县，监察考核所属官员，监督审理所属司法案件。明初按察司与都察院相对而设,二者俱为风宪官，按察司被称为外台，“故大明令按察司、都察院并列，不视为外官也Tl2。虽然后来都察院派出巡按御史，监察权位列按察司之上，按察司下降为协助性监察机构，但各道按察分司作为省级监察机关的派出机关，在地方府州县仍然拥有较大监察权威

15、，体现出明代省级监察权对府州县的制衡功能。1 .按察分司及分巡道的建制吴元年，朱元璋组建中央政权之初，就设置了地方按察司，设按察使一名，按察副使二名，佥事若干名。按察司的设置标志着明代地方监察机构开始建立。13洪武九年，废行中书省，设地方三司，以提刑按察使司掌刑狱与监察，按察司作为省级监察机构正式确定下来。洪武十四年于各省之下开始置各道按察分司，十五年又在府州县置按察分司；十六年改按察使为从三品，按察副使为从四品，二十二年复定按察司为正三品衙门。洪武二十五年，划分全国按察分司为四十八道，各道均设按察分司；二十九年规定除两京不设按察司外，其余每省各置一司，改置按察分司为四十一道，谓之分巡道，按察

16、所属府州县，“此分巡之始也”14。建文时改按察司为肃政按察司，成祖初年又复按察司之设；永乐五年置交趾按察司，十二年置贵州按察司，宣德五年革交趾按察司，此后按察司随布政司而设，共十三按察司；按察分司则时有增减，至万历时，按察分司多达六十道。2.分巡道制衡功能的实现按察司的长官为按察使，“掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼,雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”15,地方一应纠举官邪、刑名、诉讼皆为按察使掌理。按察司的辅佐官为按察副使和佥事，巡察各道府州县，被称为分巡道。其职权也十分广泛，包括管理地方府州县的兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军等事务。分巡道受上级按司派遣，监察下级事务,“每季终，分巡官将问遍赃污官吏之数，追过赃罚等项目数，各开报抚、按处查考”16。明太祖曾对各道分巡官说“风宪之设，本在整肃纲纪，澄清吏治，非专理刑名。尔等往修厥职，务明大体，毋徒效俗吏，拘之于绳墨之末”17。