风控加强境外融资如何持续——发改委外债新规点评.docx

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1、风控加强，境外融资如何持续一一发改委外债新规点评主要内容2022年8月26日，发改委发布企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）（简称办法），修订2015年发布的关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知（简称2044号文），将部分已有政策制度化，提高政策层级和约束力。办法明确企业中长期外债（简称“外债”），是指中华人民共和国境内企业（各种类型的非金融和金融企业）及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期（不含）以上债务工具。政策主要变动：与2044号文相比，办法主要有以下变动：（1）进一步明确管理范围。明确直接和间接借用外债统一纳入管理，明确境

2、内企业通过直接或间接控股或拥有实际控制权的企业借用外债需要备案，明确将境内企业间接到境外借用外债纳入管理范围。同时，对债务工具范围作了细化。明确外债类型包括但不限于期限1年期（不含）以上的高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、优先股、融资租赁及商业贷款等。（2）提升发行主体资质限制。其中，明确已发行债券或其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态的企业，不能申请外债。（3）设置资金用途负面清单。办法从正反两方面限定外债资金用途，强调聚焦主业，在负面清单里，明确不新增地方政府隐性债务，不得用于弥补亏损或投机、炒作等行为。（3）取消外债切块管理。目前，发改委批复企业外债规模以其年

3、度计划性外债额度申请为主，以逐笔申请为辅。（4）强化风险管理。第一，在备案阶段，加强发行主体穿透审核登记。一方面，提高申请主体条件，强调拥有健全的外债风险防控机制；另一方面，在申报材料中增加对借款行为经济性和财务可持续分析，提供风险防范措施。第二，加强事中事后监管。明确借款报送要求、信息披露要求、加强募集资仅用途监管和跨区跨部门协同监管。第三，明确各参与方的法律责任和相关惩戒措施。其中，对违反规定的办法的，审核登记机关视情节轻重对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告或暂停其开展或参与企业外债业务等惩戒措施。政策影响：（1）外债管理制度持续完善，风险管控趋严，投资者保护需要同步加强。第一，加

4、强境内外同步管理，控制整体债务风险；第二，加强境外债务相关信息的披露；第三，要求借用主体拥有风险管理制度和处置能力。本文认为，在防范风险外溢的同时，还需要加强持有人权益的保护力度。风险处置方式的合理性，将影响债务人市场形象和再融资能力，对此办法未做出相关表述。(2)外债监管趋严，穿透性管理将迫使企业提高整体债务管理。境外融资主体高度依赖境内业务发展，且部分以实际控制人或母公司常作为增信方，或以红筹架构或VIE架构进行境外融资，使得境内外信用风险高度关联。穿透式管理在2021年来逐步加强，对于寻求海外融资的企业来说，提高了整体债务管理的要求。2022年受地产行业风险影响，房企发行骤减，发行数量占

5、比仅12.85%,且以交换新票据为主。面对逐渐到期的外债，展期或交换要约成为风险处置主要形式，随着持有人会议达成协商一致的难度提升，以司法手段介入的境外债券重组或有所增加。(3)房地产行业政策有待检验，市场依然存在较大不确定性，风险主体需加快自身资产处置。未来，部分企业会出现规模上的明显收缩，来换取财务安全。加强风险管理和处置，促使市场主体以合法方式参与国际市场，获得更多的市场认同，是此次办法修订的目的之一。此外，境内外同步融资的主体，因市场机制不同，目前虽然会受到彼此的一定影响，但尚未表现出明显的同步性。随着境内市场与国际接轨，境内外风险管理的连接将更加密切。关于操作方面的具体指引，或通过更

6、新外债办事指南来进行市场指导。一、征求意见稿主动变动2015年9月，发改委出台关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知（简称“2044号文”），将企业借用中长期外债管理改为备案登记制，有效激发了市场主体活力。2022年8月26日，发改委发布企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）（简称办法），对2044号文件进行修订。此次修订主要在2044号文件后续出台的新政策和原则基础上，将部分已有政策制度化，提高政策层级和约束力。办法共包括总则、外债规模和用途、外债审核登记、外债风险管理和事中事后监管、法律责任、附则等六章三十七条。与2044号文相比，办法主要有以下变动：（一）进一步明确管理范围办

7、法明确企业中长期外债（简称“外债”），是指中华人民共和国境内企业（各种类型的非金融和金融企业）及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期（不含）以上债务工具。1、明确直接和间接借用外债统一纳入管理第一，明确“控制”的定义，是指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项。第二，明确将境内企业间接到境外借用外债纳入管理范围，即经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等。在2044号文中，仅明确大红筹架构（境内企业

8、控制境外企业）需要备案，随后在2021年8月发改委更新的企业发行外债备案登记办事指南（简称外债办事指南）“常见问题解答”中，明确红筹架构企业（包括大红筹和小红筹架构）、境内企业通过VIE架构控制的境外企业发行外债均需要办理备案登记手续。此次在办法中做出正式规定，明确直接借用外债和间接借用外债统一纳入管理。表1关于境外债券融资的相关政策时间政策主外债，是指境内企业及其控制的也以本币或外币计价、按约定还本付发行债券、中长期国际商业贷款等一、稳步推进企业发行外债备案义；取消企业发行外债的额度审才关于推进企业发行外债备案登记制规模切块管理改革试点，按年度一2015-09-15管理改革的通知（发改外资（

9、2015）二、扩大企业外债规模，支持重42044号）据实际需要自主在境内外使用，协同发展、长江经济带与国际产肓重点领域投资。三、加强对全口径外债的宏观监用负债率、债务率、偿债率等主要夕底前向国家发改委报送外债使用基2015-12-18企业境外发行债券指弓I进一步明确企业包括境内企业分支机构；外债包括但不限于普Ii转债、优先股等境外债务性融资工2016-08-22国家发展改革委关于做好对外转让债权外债管理改革有关工作的通知（发改外资（2016）1712）境内金融机构向境外投资者转让7适用2044号文有关规定，统一纳,2017-12-26企业境外投资管理办法（国家发展和改革委员会令第11号）11号

10、令将“控制”明确界定为“权，或虽不拥有半数以上表决权,事、技术等重要事项”。一、严禁企业以各种名义要求或主化融资行为提供担保或承担偿债责关于完善市场约束机制严格防范外二、募集资金重点用于支持创新2.mcn.17债风险和地方债务风险的通知（发改高端装备制造业以及“一带一路”20180517外资（2018）706号文，简称706号三、募投项目设计财政资金支持,文）财政可持续作为重要约束条件。四、提示了中长期外债风险，并上入监管。房地产企业发行外债只能用于置换未充务。2021-08-24发改委企业发行外债备案登记办事指南对外债办事指南“常见问题解答”- 围、外债变更及监管措施进行了进一步f 理流程和

11、申报材料的具体要求。包括明推 企业的中长期外债、ViE控制境外企业的 融资租赁等需要备案登记，同时明确未B 警示”措施。（关于对地方国有企业发行外债申请一、地方国有企业发行外债申请备案登记2019-06-13备案登记有关要求的通知（发改办外二、承担地方政府融资职能的地方国有二资（2019）666号，简称666号文）来一年内到期的中长期外债。关于对房地产企业发行外债申请备2019-07-12案登记有关要求的通知（发改办外资（2019）778号，简称778号文）资料来源：公开信息，中证鹏元整理2、办法对债务工具范围作了细化办法明确外债类型包括但不限于期限1年期（不含）以上的高级债、永续债、资本债、

12、中期票据、可转换债券、可交换债券、优先股、融资租赁及商业贷款等。根据外债办事指南，以下借用1年期以上的外债，均需备案：第一，境内企业（及其控制的境外企业或分支机构）向境外股东、境外子公司等企业借款；第二，企业在境外借用外债并开展投资活动，根据2044号文应该备案登记，如果同时涉及企业境外投资管理办法（国家发展改革委令2017年第11号）所述境外投资行为，则也应该办理境外投资项目核准或备案。第三，通过自贸区FTN账户、境内银行离岸金融中心借用外债；第四，境外母公司拟在境外举借私募债，拟由境内子公司和孙公司为该贷款提供1年期以上跨境担保;第五，内保外贷业务，即由境内企业向境内银行申请开立融资性保函

13、，为境外全资子公司向境外银行借入中长期流动资金贷款提供担保，贷款资金不流入境内。（二）提升发行主体资质限制相比2044号文，办法明确了发行主体要求：第一，主体条件。依法设立并合法存续、合规经营，具备健全且运行良好的组织机构；第二，资信条件。资信情况良好，具备偿债能力，已发行债券或其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态；第三，内控风险管理机制完善。有合理的外债资金需求，用途符合前述规定，并具有健全的外债风险防控机制；第四，不存在负面事件。企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪正在被司法机关立案侦查或者涉嫌重

14、大违法违规正在被立案调查的情形。较2044号文，办法增加处于延迟支付本息状态的主体不能发行境外债券的约束条件。这里“延迟支付”并未做出明确定义。根据展期的“功”与“过”-对境内展期是否为违约的探讨中的分析，不同监管需求将导致不同的违约定义。一方面，从外债管理政策看，呈现趋严。境外市场相对敏感，境内外风险联动的情形进一步加剧了融资环境的波动。对于此，加强风险管控的需求提升；另一方面，境外市场与境内存在一定差异。相对来说，展期、交换要约、债务重组等方式是境外常见的主动负债管理工具，仅当相关调整条款严重削弱持有人利益或为避免违约时（即困境债务重组），才会被三大评级机构定义为违约/限定性违约。综合两方

15、面考虑，本文认为，办法这里主要目标为控制境外偿债风险，且在外债办事指南中，也要求对借用外债的可行性进行分析，其中包括企业境内外债务履约情况，同时明确申请企业在“信用中国”信用记录会影响备案结果。为此，本文认为将展期、交换要约、债务重组等困境债务重组行为纳入“延迟支付本息”定义的概率较高。此外，在外债办事指南中，明确审批依据包括706号文、666号文、778号文，延续2018年来对地方国有企业和房地产企业的审批政策。其中要求，地方国有企业发行外债申请备案登记需持续经营不少于三年，房地产企业和承担地方政府融资职能的地方国有企业发行外债仅限用于偿还未来一年内到期的中长期外债。对此，办法并未明确相关政策，但根据当前市场环境，延续上述指导性政策的概率较高。考虑2022年内及2023年到期境外债务规模依然较大,或维持对城投公司和房地产企业2019年来仅可借新还旧的政策。最终，以官方解释为准。（三）设置资金用途负面清单相比2044号文，办法从正反两方面限定外债资金用途：其中，主要通过负面清单形式限制资金用途。办法较以往，强调聚焦主业，与近年部分公司盲目扩张后的信用风险暴露有一定关系。在负面清单里，明确不新增地方政府隐性债务，不得用于弥补亏损或投机、炒作等行为，而正面鼓励性领域或仍参考以往相关政策。表1关于外债资金用途的相关规定时间政策1、引导资金投向国家鼓励的重点行业、重