国土空间城市更新规划编制指南编制说明.docx

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1、国土空间城市更新规划编制指南编制说明一、工作简况1、任务来源202XX年X月X日，国土空间城市更新规划编制指南列入国家标准化管理委员会20XX年第一批推荐性国家标准计划及相关标准外文版计划，名称为城市更新空间单元规划编制技术导则2、协作单位及主要起草人（暂略）3、制定背景为落实党中央、国务院关于城市更新工作的要求,顺应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的发展需求，践行新发展理念，坚持“以人民为中心”的发展思想，自然资源主管部门持续在城市更新中履行规划和土地管理职责，以“高质量发展、高品质生活、高效能治理”为目标，组织编制指南，以国空间规划为引领，强化规划统筹，明确城市更新的规划导向，将城

2、市更新工作融入国土空间“五级三类”规划体系，为城市更新行动、历史文化遗产保护、转变超大特大城市发展方式等提供依据。4、起草过程(1)2OXX年X月至20XX年X月，梳理总结国内外城市更新规划研究与实践经验，对北京、上海、深圳、成都等多个城市开展调研工作，形成了前期研究基础。(2) 20XX年X月X日，组织视频会召开编制工作启动会，明确工作重点。(3) 20XX年X月X日，形成草案。(4) 20XX年X月X日，组织线下讨论会，完善内容，明确近期工作安排。(5) 20XX年1-2月，组织XX等主管部门及专家团队开展线上研讨会，形成初步成果，与参会单位和有关专家进行交流讨论，提出完善意见。(6) 2

3、0XX年3-4月，形成工作组草案，向9个地级以上城市自然资源主管部门及X位专家书面征求意见。(7) 20XX年X月至X月，对XX等城市更新工作进行补充调研。(8) 20XX年X月-X月，将城市更新空间单元规划编制技术导则的内容进行补充完善并将原导则名称调整为国土空间城市更新规划编制指南，在修改完善标准的内容框架基础上，形成征求意见稿。(9) 20XX年X月-20XX年X月，结合国土空间规划要求与城市更新需求，充实标准编制工作组，组织XX大学等各地规划设计院或研究中心共同参与指南编制，讨论当地城市更新规划政策、编制、审批、实施等全流程做法，形成指南修改稿。(10) 20XX年X月X-X日，组织工

4、作组线下集中工作会。(1D20XX年X月-X月，工作组按会议意见进行修改完善。(12)20XX年X月XX-XX日，组织第二轮工作组线下集中工作会，讨论进一步修改完善方案。(13)20XX年X月-X月工作组进一步修改完善指南，再次形成征求意见稿。二、标准编制原则、主要内容及其确定依据1、编制原则(1)通用性3针对国土空间规划中的城市更新工作提出指引。依据通用性原则，指南以全国城市更新的普遍问题和需求为基础，同时兼顾各地实践经验，提炼通用的底线管控内容和正向引导指引。(2)指导性鉴于全国城市发展阶段和更新需求差异较大，突出指南的指导性。针对各级各类国土空间规划提出适应城市更新的工作要求，对国土空间

5、规划的用途管制和工作方法提出导向性的工作指引，利于指导各地根据自身的实际情况开展城市更新的规划工作。(3)可扩展性鉴于全国城市更新工作尚在探索实践阶段，本指南编制兼顾了可扩展性。今后在各地充分实践的基础上,本指南可进一步补充修订和完善。2、主要内容说明本指南的主要内容分为7章，即范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、规划体系、用途管制、工作方法以及附录、参考文献。第一章范围本章明确了指南的主要内容包括国土空间规划中城市更新的总体目标、基本原则、编制内容和工作方法。并明确指南重点针对城区范围，同时也适用于国土空间全域其他建成或基本建成地区。第二章规范性引用文件本文件没有规范性引用文件。第三章术

6、语与定义3.1节城市更新UrbanRegeneration城市发展是一个不断新陈代谢过程，城市更新作为城市发展的调节机制和动力机制始终存在于城市新陈代谢的进程当中。一直以来，城市更新一词并没有统一的概念。一方面，城市更新具有多学科交叉的属性,涉及到包括城乡规划、城市设计、建筑学、地理学、社会学、经济学、环境科学等不同的学科；另一方面,城市更新具有鲜明的政策性、地域性，处于不同发展阶段的城市也面临不同的更新问题。因时代和侧重点的不同，城市更新有多种形式的表述，其中比较常见的包括城市更新、城市重建、城市复苏、城市修复、城市再开发、城市再生以及城市复兴等。与之相关的词语还包括旧区改建、旧城整治、旧城

7、改造等。狭义的城市更新特指20世纪中叶以来为解决内城衰退问题而采取的城市发展策略，主要是通过优化地区的土地利用形态，对居住、环境、交通、景观、公共服务和公共空间等方面进行改善提升活动。城市更新具有复杂性、多元性、系统性和政策性等特征属性。从政策层面，城市更新是一种针对城市问题的综合解决方式，涉及到经济、社会、文化、政治与物质环境等方面。伴随着社会、经济、政策环境的变化及学术研究的发展，我国城市更新的目标原则与内在机制均发生着深刻的转变，城市更新进入了“以人民为中心”和高质量发展时期，不断地融入城市公共政策，涉及到人居环境、产业结构、基础设施、生态保护、土地利用、产权结构、公众参与和文化传承等诸

8、多的领域。我国“十四五”规划纲要及发改部门对城市更新的阐释具体表达为：“对旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改造，打造成为新型生产生活空间，以推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三老一村”改造为主要内容。”3.2节更新对象UrbanRegenerationObjectsandAreas城市更新对象类型多样、规模不一，既可以是单个的物质对象(object),包括建筑物、街道、绿地场地、市政管线和设施等；也可以指一个片区(area),包括街坊、街区、厂区、园区或地段、地区等。3. 3节更新规划单元UrbanRegenerationPlanningUnit更

9、新规划单元的规模因城市规模和格局的不同一般可在5平方公里左右。更新规划单元的划定宜优先考虑对接行政管理范围，并兼顾特殊功能单元。可以根据更新对象的规模或集聚度，将现有的控制性详细规划单元确定为更新规划单元,也可以在现有控制性详细规划单元的基础上因地制宜地另行划定。4. 4节更新实施单元UrbanRegenerationImplementationUnit更新实施单元没有固定规模，其范围以更新对象的土地权属界线为基础，宜结合更新实施计划并充分考虑市场参与和更新行动的辐射与撬动效应进行划定。特殊情况下，根据实施城市更新的需要，一个更新实施单元也可以跨多个更新规划单元进行规划统筹。图1更新规划单元与

10、更新实施单元关系示意图第四章总则5. 1节总体目标国土空间规划应以宜居、人文、绿色、韧性、智慧为导向，构建城市更新的多维目标体系。通过城市功能和空间布局的持续优化，实现生产、生活、生态空间的和谐共存和品质提升，整体提升城市的竞争力和吸引力。国土空间规划应着力完善住房和公共服务设施配套体系，改善人居环境品质，提升城市公共服务水平，保障民生；着力加强历史文化保护和活化传承利用，塑造城市特色风貌，持续提升城市文化软实力和城市魅力；着力提高基础设施承载力和韧性，保障城市风险防控和安全运行；着力推进产业转型升级，提高城市能级和核心竞争力；着力优化公共活动中心体系和提升公共空间品质，激发城市活力，增强城市

11、吸引力；着力保护自然生态，绿色低碳发展，推进人与自然的和谐共生。4. 2节基本原则应在国土空间规划中纳入城市更新内容，将城市更新要求融入国土空间规划体系，坚持规划统筹，坚持底线管控和正向引领。应在城市更新中坚持节约集约利用土地，通过各种方式高效利用土地。应在城市更新过程中坚持多方参与，坚持因地制宜，充分调动各方参与城市更新的意愿和积极性，因地施策，高质量实施城市更新。第五章规划体系城市更新是国土空间规划的重要工作内容，贯穿于国土空间规划“五级三类”全过程。国土空间规划需要以适应存量时代城市更新的特点和要求为目标，完善规划编制内容体系、规划管控方法和规划许可规则，在城市更新中强化国土空间规划的法

12、定性，实事求是、适应需求、有法可依，为城市更新提供规划保障。图2市、县、镇(乡)城市更新融入国土空间规划体系的主要内容与节点示意图4.1 节国土空间总体规划在开展问题和资源调查评估的基础上，国土空间总体规划层面城市更新的主要内容是根据城市发展阶段与总体空间规划布局，以优化城市空间结构为重点，通过统筹增量空间与存量空间并有效盘活低效存量用地，在人居环境改善、历史文化传承、生态修复、产业发展、功能结构优化、空间品质活力提升、基础设施改善和安全韧性保障等方面提出城市更新的规划目标、工作重点和空间安排。a)市/县域层面：(1)在国土空间底图底数的基础上，按照全域全要素管控要求，结合城市发展阶段，明确适

13、用全市/县域的更新对象的识别原则；(2)围绕城市发展战略，提出城市更新的规划总目标和更新原则，明确城市更新区域；(3)根据更新对象的不同特点，明确老旧小区改造、低效用地再开发、城中村改造等城市更新的工作重点,明确城市更新的空间安排。7b)城区层面:(1)根据更新对象的识别原则，在城区范围内开展具体的更新对象识别工作，明确各类更新对象的规模和空间分布；(2)根据更新对象的空间分布特征和集聚程度，结合空间规划结构，因地制宜地确定城市更新的工作任务,进一步拟定城市更新的用地规模；(3)提出更新规划单元的划定原则，划定城市更新规划单元，进一步针对不同的更新对象提出更新方式等引导性内容。地级市以上等级的

14、城市，其市域范围内县级市和乡镇城区/镇区层面城市更新的规划工作内容宜在县级市和乡镇国土空间总体规划中进行落实。超大城市根据需要，通过在中心城区和周边城区划分不同层级范围的方式，确定城区层面城市更新的规划工作内容和深度。c）近期行动计划：通过近期行动计划明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目将城市更新分阶段落实国土空间规划中，充分做好时间安排和空间部署，提出城市更新近期实施目标与重点任务。同时可在近期行动计划中明确分期城市更新规模指标和更新对象的更新方式，编制重大城市更新项目清单，提出实施保障措施。4.2 节国土空间详细规划通过国土空间详细规划落实国土空间总体规划制定的战略目标，向上承接总体规

15、划传导的城市更新任务，向下对接更新实施项目的实施管理。鉴于城市更新的复杂性，国土空间详细规划需要探索建立面向城市更新的分层编制、分层管控的编管体系，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层次的详细规划,分层次确定规划管控的内容和要求。a）城市更新规划单元详细规划更新规划单元详细规划的基本任务是对总体规划确定的底线约束、建设容量、用地布局结构、公共服务设施配套等内容在更新规划单元中进行落实，具体内容可包括更新规划单元的发展定位、主导功能、总建筑规模、总人口规模、公共服务设施配套及布局等强制性内容，以及更新对象的更新方式、更新对策和实施时序等引导性内容。b）城市更新实施单元详细规划8城市更新实

16、施单元详细规划的基本任务是确定更新项目地块的各项规划管控指标和引导要求，为更新项目提供规划设计条件，具体内容可包括确定更新实施单元主导功能、按土地权属边界和不同管控要求划分地块、确定地块土地用途、容积率、建筑高度、不同功能建筑的规模等规划指标，提出公共服务设施、市政基础设施、道路交通、地下空间、历史文化保护、公共空间、街道界面等规划要求等规划管控和空间引导要求。同时可根据需要制定实施计划和实施机制，研究适配的规划和土地政策，明确分期开发、供地方式等实施安排。城市更新的实施往往涉及复杂多元的利益群体，更新实施单元详细规划需结合具体情况差异化制定各更新地块的规划管控和引导要求。同时，城市更新实施单元详细规划宜与更新项目实施时序充分结合，在实施