国家公园入口社区建设标准指南专项研究.docx

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1、报告家公园入口蛭建设木UnimJHnnnnTnmf11mm川UnffHmrnJiJ而HniHrHnUnJnnlnUnJHnHNln川IllHlHlInImIIH川minniiini用/刖百入口社区是我国国家公园体制建设和国家公园建设实践的重要组成部分。也是统筹国家公园生态保护管理目标与当地社区可持续发展的重要抓手。我国正在建设世界最大的国家公园体系。鉴于广布于我国国家公园内及周边人口众多的村镇及国家公园分区发展的需要，入口社区建设一直是国家公园建设相关政策中非常重要的一项内容。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的建立国家公园体制总体方案提出：周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协

2、调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”。I随着2021年7月国家公园总体规划技术规范2的出台及第一批各国家公园总体规划的编制和逐步实施，国家公园入口社区的规划和建设作为国家公园建设中的热点愈发受到关注。2022年6月国家林草局印发的国家公园管理暂行办法第三十四条规定，国家公园周边社区建设应当与国家公园保护目标相协调。国家公园毗邻地区县级以上地方人民政府可以与国家公园管理机构签订合作协议，合理规划建设入口社区”二2022年9月财政部、国家林草局关于推进国家公园建设若干财政政策的意见也提到，引导当地政府在国家公园

3、周边合理规划建设入口社区J为支持我国国家公园建设，保护生态系统的原真性、完整性，进一步实现国家公园建设与社区发展的协同，促进人与自然和谐共生，自然资源保护协会（NRDC）积极支持和开展国家公园入口社区建设相关研究。基于这一目标，国家林业和草原局林草调查规划院与NRDC合作，共同就国家公园入口社区的政策法规、理论研究、规划实践、组织管理、典型案例等方面进行梳理，并在大熊猫国家公园（四川）荥经片区、宝兴片区，海南热带雨林国家公园莺歌岭片区、霸王岭片区，三江源国家公园杂多片区，以及拟设立神农架国家公园、青海湖国家公园进行了现场实地调研，搜集资料、总结经验、分析问题，共同探讨我国国家公园社会经济特点与

4、发展路径，最终形成入口社区指南标准专项研究报告。报告结合国内外具收践，分析我国国家公园入口社区建设的现状和存在问题，在政策法规、建设内容、中国实际、与上位规划的衔接性等方面提出建议，为我国国家公园入口社区管理、规划与建设提供参考。在调研报告形成过程中，得到了大熊猫国家公园管理局（四川）、大麒国家公园（四川）荥经片区、中国科学院地理研究所、清华大学、北京林业大学、同济大学、中山大学等相关单位和专家的大力支持和帮助，在此一并表示感谢。IHitiniiuniinnHniiimiinHnniifnnnnnnnHmnunmminninHinHnnmminnnHminiiiiiniiniiiiiuniii

5、nniiHniniIIIiiH.目录UmimmHmHmmmmnmumminmmmmnmmmnimimmnmmmHminnumimmL第一章：国外情况011.1 颌0212政策法规021.3 理论研究031.4 规划实践041.5 组织管理051.6 入口社区分类061.7 各国发展情况071.8 国外国家公园入口社区案例10第二章：国内情况112.1 入口社区概念122.2 政策法规122.3 理论研究122.4 工作实践152.6 社区建设182.7 组织管理182.8 典型案例20第三章：结论与建议223.1 概念定义的丰富233.2 与上位政策法规体系相衔接233.3 注重建设内容的全国

6、的实用性233.4 注重我国社会经济情况特殊性233.5 注重入口社区建设与上位规划的衔接性233.6 243.7 献28UmmimmmmnmmHHmnninmnnmmmmimHummnHmmnimnHmmimmmmiL11起源1.2政策法规在美国国家公园发展的早期，通常认为保护国家公园边界内的资源已经足够。但是随着国家公园的不断发展，位于国家公园边界附近社区的人类活动和自然状态同样会影响公园内部资源的管理，社区的发展对公园既有正面影响也有负面影响。正面影响包括社区居民可以获得额外的教育机会，生态系统得到保护，景观质量有所提升。负面影响包括人口增长导致物种减少，空气水和噪音污染增加，游客（验质

7、量降低。因此20世纪90年代，美国意识到国家公园边界附近社区的重要性，认识到国家公园不能仅仅作为一个孤岛生存，入口社区的发展与国家公园的发展是密切相关的，于是开始重视入口社区的发展。1995年，美国国家公园管理局认为国家公园入口社区是指与国家公园或其他保护地相邻的社区5。1998年，美国国家公园管理局将国家公园入口社区定义为毗邻国家公园或其他保护地的城市或镇，这些城镇通常是游客进入公园的门户和必经之地一游客们在这里露营或住在这里的酒店，在镇上就餐和购物，了解公园的自然和文化从上面关于国家公园的认识可以看出，国家公园入口社区有四个特点。首先是毗邻国家公园或保护地；其次是进入国家公园的门户；第三是

8、提供餐饮住宿服务；第四是展示国家公园文化。考察国外关于入口社区的认识和发展路径，本报告国外关于国家公园入口社区的重点主要体现在政策法规制定和组织管理，相关研究文献梳理、入口社区规划实践、组织管理、入口社区分类等方面。121美国1 .州与地方政府关系和职能的立法保障在美国，州和地方政府的入口社区保护管理机制保障分为立法保障、制度设计、资金支持。立法保障指赋予州和地方政府保护和管理入口社区的权力，例如美国国家步道系统法（1968）7等。制度设计是通过法规规划、经济手段等制度设计实现保护和管理职能。资金支持是通过整合州和地方政府相关资金项目来实现。2 .国家公园管理局相关的立法授权美国国家公园管理局

9、与入口社区合作管理的机制保障分为立法保障、资金支持、合作保护。立法保障是联邦法律授权国家公园管理局与社区合作，将管理行动扩展到国家公园边界外。资金支持通过整合联邦政府相关资金项目提供多方资金支持。其中，联邦资助和技术援助的主要领域就包括社区规划、保护地役权和土地征用。合作保护上有很多细致、可操作性强的项目，例如河流、傕和保护援助项目。合作保护是法律法规、经济手段的有益补充,可以充分发挥社会多方力量、增强利益相关方交流沟通，从多方面促进入口社区可持续发展。3 .配套法律法规的逐步完善美国黄石国家公园入口社区与公园的关系经历了转折与重构的发展历程，随着法律法规的逐步完善，形成了排斥一权利限制一合作

10、管理一部落自治”的发展脉络。黄石公园保护法（1872）.将原住民强制迁出国家公园，20世纪60年代少数族裔运动的兴起逐渐推动原住民社区在国家公园内的权利得至廛视，部S自治去（1网）“使部落自治模式诞生。现在原住民入驻从事相关旅游项目。社区参与机制从“排除式转变为开放合作，国家公园管理从传统的中央政府集权管理转向当地社区自治管理”，重视原住民的权利，加强与原住民的合作管理，并探索社区保护地部落公园的建立。4 .人口社区指导手册的编制与引导美国在20世纪90年代，由于国家公园内部的设施开发被限制后，于是重点打造人口社区，为国家公园公园提供服务。1998年，美国国家公园管理局颁布入口社区的机遇：一个

11、为农村地区入口社区提供的联邦项目指导手册,0从社区规划、土地管理、自然资源管理、文化资源管理、经济发展、环境教育、基础设施管理、工作培训、游憩管理和交通管理共IO方面明确了入口社区的政策框架，为入口社区的发展提供资金和技术等帮助，促进联邦政府对入口社区建设和发展的支持。其中提供资金和技术援助的联邦部门和机构包括农业部、教育部、住房和城市发展部、内政部、环境保护局等。1.2.2日本社区参与机制方面，日本国家公园将内部区域分为“特殊区与普通区，并在自然环境保全法（1972）要求下“采取环境省、都道府县政府、当地社区多主体协商共建的治理模式U,通过分区监管和多主体协同治理的方式避免原住民与政府之间的

12、矛盾。生物多样性基本法（2008）等确立了社区参与国家公园评估决策的地位，采取地方倡议与志愿者活动等形式，创设公园管理团体制度,发展趋势方面，进完善协同管理体系，睁与当地社区和民众的合作，保障公众参与公园规划的机会，加强自然景观保护。1.3理论研究1.3.1 文献数量国家公园入口社区相关研究数量持续增加，但总量相比其他主题偏少。以nationalparkgatewaycommunity,、“nationalparkentrancecommunity,、nationalparkgatewaycommunity为关键词,在webofscience核心库中进行检索，得到129篇相关文献。1.3.2

13、国家分布发表文献和引用次数排名最高的10个国家按顺序分别是：美国、南非、加拿大、英国、澳大利亚、中国、意大利、波兰、罗马尼亚和獭牙。其中，簿、加拿大、中国属于集群，体现出美国国家公园研究的聚集性，以及中国对美国经验的研究借鉴。1.3.3 研究主题从1995年至今，分别为社区发展、冲突与解决、生态系统和气候变化、社区生态系统服务和促进良好邻里关系。1.2.3加拿大加拿大国家公园社区和美国国家公园社区类似，但在社区和公园的关系上，经历了从政策利E斥、经济召回至哈作协同的过程。社区参与机制上，是通过“社区共管”来对国家公园进行管理。例如克卢恩国家公园。1990年政府与原住民签订香平爱赛克土著人最终协

14、定13,同年按照该协议成立国家公园管理委员会。在该公园的管理上，采用社区共管中的共管委员会”模式，主要是为了协调和解决原住民与公园之间的各种矛盾，包括原住民资源使用权、原住民传统文化与生产方式等方面的内容。1.3.4发展阶段国家公园社区发展研究阶段包括1 ）萌芽阶段（1990年以前）。研究主要集中在国家公园社区生活与生存状况的定性研究。2 ）起步阶段（1991.1999年）。研究视角关注国家公园社区与生物多样性保护关系、社区管理、社区感知与态度等。3 ）快速发展阶段（2000-至今）。研究深度与广度增加，国家公园社区居民的土地利用、社区与野生动物的冲突、社区管理与治理等议题不断进入研究者视野。

15、但总体来说对国家公园入口社区研究较少。1.4规划实践1.4.1 规划范围入口社区是国家公园生态保护管理与地方行政管理交错地区，地权空间、生产空间、生活空间、居住空间在生态系统上是T整体，但在所有权、使用权、经营权、管理权、自主权上是分离的。入口社区在国家公园总体规划中定位为服务保障区，其内在功能与外在功能是叠合的。1.4.2 功能定位参照国外经验，结合我国国家公园对外服务和入口社区发展需求，入口社区规划主要考虑解决以下问题：1 ）保护辐射。承担国家公园生态系统保护的缓冲带功能，减轻区域环境压力对国家公园生态系统的影响。人口社区良好的生态环境和生态保护功能促进国家公园生态系统完整性及区域连通性保护。2 ）访客接待。承担国家公园门户区域功能。访客进出国家公园时，在入口社区得到交通集散、咨询导引、休闲购物等相施民务。3 ）服务民生。承担国家公园内人口疏解及入口社区社会发展服务的功能。转变生活方式，创造就业机会，解决好当地居民在土地所有权、士地使用权、资源使用权、保护受益权、行政管理权方面与国家公园利益关系。推动当地居民共享国家公园发展