基层治理效能欠佳的表现、成因及对策.docx

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1、基层治理效能欠佳的表现、成因及对策基层治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而且因其与广大群众的日常生活息息相关，基层治理效能在一定程度上反映了国家治理体系和治理能力现代化的水平，也就是反映了党和政府部门的治理水平。因此，我们不能离开基层治理效能来谈论国家治理体系和治理能力的现代化。自从党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的目标以来，人们对基层治理体系和治理能力有了新的认识和要求，基层治理效能大大提高了。本文对于已经取得的成绩不再赘述，根据习近平总书记提出的以问题为导向的工作要求，仅对基层治理效能存在的问题进行探讨，以期补齐基层治理存在的短板

2、，提升基层治理效能。本文主要聚焦于以基层党委和政府为主的基层治理主体，是因为我国的基层治理有别于其他国家。产生于西方国家的基层治理理论虽然对我国的基层治理具有一定的借鉴作用，但是未必完全适用。比如由美国著名社会学家埃莉诺奥斯特罗姆提出、在西方国家盛行的多中心治理理论强调:在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体,而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力，达到基层治理目的。这个治理理论诞生于发展中国家乡村治理的现实，主要面向乡村治理，并不完全适用城市基层，我国基层治理虽

3、然也强调调动各方面积极性共同参与基层治理，但是我国的基层治理主体并不是多中心治理理论意义上的多中心，而是强调在党的领导下，由政府组织、公众参与治理。在这个基层治理的根本原则下，基层党委和政府是治理的主体，基层党委和政府有责任有能力承担基层治理的主责，更主要的是基层党委和政府得到民众的信任，这种信任是其他任何组织和个人取代不了的。所以，从这样的现实出发，我们聚焦于基层党委和政府构成的治理体系及其治理能力的现代化水平与提升路径来探讨如何改变部分地区基层治理效能不佳的状况。一、基层治理效能不佳的表现基层治理体系和治理能力的现代化是一个过程，是国家治理体系和治理能力现代化的一部分。因为我们只是从党的十

4、八届三中全会才开始明确提出实现国家治理体系和治理能力的现代化，而把国家治理体系和治理能力现代化引申到基层治理中，更是近几年才开始的工作，基层治理效能还存在一些问题是不可避免的。当下我们所要做的一个重要工作就是分析影响基层治理效能的成因，拟定对策，补齐短板，提升基层治理效能。当前一个突出的表现就是少数基层治理主体消极治理。俞可平提出了一个学术界公认的治理概念：“治理不同于统治，它指的是政府组织和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程。善治意味着官民对社会事务的合作共治，是国家与社会关系的最佳

5、状态J按照这个界定，基层治理是指基层治理主体治理基层事务、维护社会公共秩序、满足基层民众需要的过程。基层治理不佳就是基层治理主体没能完全承担起治理的责任，不能满足群众对公共服务的需要，甚至侵害群众的利益。这显然不仅没有满足群众的需要，更远离了善治的目标。由于基层治理主体居于主导地位，因此，基层治理主体的治理能力现代化水平对于治理效能具有关键作用。基层治理主体治理能力的现代化不是空洞的，它指的是基层治理主体的主动精神、职业道德、解决问题的能力等。如果基层治理主体都有着一心为民、积极主动的精神，而且具有良好的业务素质，善于解决问题，那么基层治理效能就好，否则治理效能就差。我们在此首先分析基层治理主

6、体消极治理的主观因素。笼统地说，基层治理主体就是基层党委和政府及其派出机构，以及具有治理职责的基层自治组织，如城市居民委员会和农村村民委员会。然而任何组织机构都是由具体的人员组成的，当基层治理的组织架构确定以后，工作人员就是关键。基层治理主体消极治理有许多表现方式。第一，在其位，不谋其政，漠视群众疾苦，对群众的诉求推诿扯皮。基层领导干部不论职位职级怎样，都应该尽心尽力积极回应群众的诉求，解决群众急难愁盼的困难，即使条件不具备，暂时解决不了，也要耐心向群众解释清楚。但是有些基层干部却以各种借口不作为，有的甚至直接躺平不干。比如，XX省海口市龙华区龙桥镇、城西镇、龙泉镇三镇居民，曾长期苦于建筑垃圾

7、乱堆放问题，向12345市民热线投诉多达215次，但是每次都回复没有发现，最后还是在当地纪委监督下才得以解决。第二，政策执行不力或不当。国家大政方针，特别是事关群众切身利益的政策必须通过基层治理主体执行才能落实到群众身上。但是有些地区的个别干部，敷衍塞责，不认真落实，使群众应该享受到的福利打了折扣，甚至享受不到。如XX省长岭县医疗保障局党组书记、局长张清波等人在履职过程中，对新型农村合作医疗惠民政策重视推动不力，导致XX年度21户贫困户41人未享受到村级医疗报销惠民政策，国家惠民政策没有得到有效落实。与此相反的是，有的地方因干部工作不力，或者出于私心，使不该享受某些惠民待遇的人享受到了待遇。例

8、如XX市X区X各庄镇坟庄村党支部书记XX在负责对低收入农户精准识别及建档立卡工作中，未按规定严格把关，包村干部王永生、王瑞忠未按要求严格审核，致使75户不符合条件的农户被认定为低收入农户，造成财政资金损失28万元。第三，脱离群众，官僚主义习气严重。有些基层领导干部不愿意接触群众，官僚主义习气严重，习惯于高高在上发号施令，颐指气使，处处要体现出自己的官威。XX项城市秣陵镇原党委书记趁着酒劲，对来访村民又打又骂，叫嚣道:“敢进我办公室，作死你个鳖孙！”这种极端现象比较少见,更多的是不接地气，脱离群众。半月谈记者采访报道了一个不见面的电话式治理的普遍现象，那就是电话代替对话，用画面代替见面。该报道说

9、，一个村有2000多人，在微信群中只有500多人,很多老人根本就不会使用智能手机,村干部日常只是在微信群中喊话传达信息。许多农村干部白天在农村，晚上回到城里。群众戏称现在的干群关系是油水关系，或者是蛙水关系，需要时跳进水里，不需要时就跳出来。这样的治理效果可想而知。这种现象不仅在农村大量存在，在城市也大量存在，许多基层干部懒得见群众、怕见群众、烦见群众。第四，形式主义假作为。基层治理中形式主义花样翻新,不胜枚举。有人把现阶段基层治理中的形式主义总结为这样几种样式。一是精准迎合上级的作秀型。遇到任务，既不会首先考虑设定任务的出发点，也不考虑完成任务的主客观条件、办事客观规律和最佳路线。首先考虑怎

10、么琢磨、吃透、拿准领导个人的喜好和心思，再考虑怎么样采取若隐若现、巧妙天成的方式迎合上级。二是照搬照抄的传声筒型。对现实问题、任务，尤其是紧急任务，不调查、不研究、不决策、不请示，会议宣读学习上级文件，只要求下属严格遵照文件内容执行。而本人既不对文件精神和内容领悟、钻透、学懂,也不针对现实中出现的具体问题，根据文件精神提出有针对性、可实施性的措施或方案。工作开展按兵不动，却美其名日不能违背文件精神。三是“智慧”的旋转门型。面对问题、矛盾、利益诉求，表现出认真倾听、认真研究的样子，提出表面上乍一看像是个“解”的措施。这些“解”，有空话、大话、套话、官话等啥也不是的“空解”，有离题千里、遥不可及的

11、远水解不了近渴的“远解”，还有一开始就明知根本不具有可操作性的“废解”。四是声东击西的游击战术型。故意回避主要问题、主要矛盾，选择容易解决、容易短期出成效的边边角角问题作为主攻点，转移、拖延大众对焦点问题的关注度，任由主要矛盾、主要问题升级恶化。比如某乡辖区内有一个近3万居民的大型居住社区，涉及9个居民小区，6条街道、9个路口。该地区乱停车、挤占盲道和公交站台、闯红灯等现象十分严重，原因在于社区建成10多年后，开发商一直没有将附属道路等市政设施移交给政府市政管理部门，致使交管部门在该地区无法有效执法，乡政府城管人员只是巡逻管理一些无证商贩。当然城管人员会定时定点打卡，以显示认真履职。而对于造成

12、这种现状的根本原因,即开发商不移交市政设施问题，则无人问津，也不向群众解释。二、影响基层治理效能的原因分析基层治理主体消极治理从而影响治理效能有多方面的原因，归结起来可以从两个方面予以解释。其一，从我们日常所能直接观察到的经验主义分析解释，这包括治理主体的主观因素和治理的客观环境因素。其二，从政治学理论上看是基层治理目标的错位，或者说是行政发包制的必然结果。影响基层治理效能的主观原因第一，基层党建薄弱，个别基层党员干部背离了共产党人的初心使命。中国共产党自成立之初就确立了实现民族振兴、国家富强、人民幸福的光荣使命。但是建党百年有余，建国也已70多年，承平日久，中国共产党党员人数已经突破9800

13、万，成为世界第一大执政党。作为世界第一大执政党，很难保证每个党员都能不忘初心使命，特别是在各种利益的诱惑下，有些党员干部忘记了党的初心使命，在日常工作中懒政懈怠、脱离群众，有的甚至侵害群众利益，走向了违法犯罪。事实证明，凡是党建薄弱的基层组织，基层治理效能都会存在这样那样的问题，这是一个共性。第二，少数基层干部职业道德缺失。许多基层工作人员并非党员，不能苛求这些人都具有共产党人的初心使命，但是职业道德是对每个工作人员的基本要求，这无关理想使命，无论党员与否，都必须具备。一些基层工作人员在工作中消极懈怠，缘于职业道德缺失。在一般意义上，职业道德是指各行各业的从业者必须共同遵守的基本行为准则，这些

14、准则包括爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会。基层治理属于广义的政府行为，因此，基层治理主体的职业道德就是行政伦理。有别于一般的职业道德，它具有自己的独特性，那就是权力性、公共性和法律的不可分割性。因此，对基层治理主体职业道德的要求要高于一般的职业道德。具体到基层治理主体，爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会这五点尤其重要，是行政伦理在基层治理主体的必备素养。以往人们常说的门难进、脸难看、事难办是基层治理主体职业道德缺失的典型表现。比如XX年10月H日晚，中央电视台“焦点访谈”栏目证难办，脸难看曝光了XX省XX县公安局出入境管理大队工作人员态度粗暴、刁难办证群众的问题户

15、口在XX武邑的小周，在XX工作。XX年底，公司要派他出国，需要办因私护照，由于在XX缴纳社保不足一年，按规定他必须回户口所在地办理。大半年过去了，小周返乡6次，可护照一直没有办下来，每次都被告知需要补充不同的材料，且办事人员态度蛮横。这就是一个十分典型的职业道德缺失的案例。第三，部分基层工作人员因对待遇不满而懒政怠政。马克思在批判边沁功利主义时指出，人们所奋斗争取的一切都同他们的利益有关。马克思在这里指出了一个基本的事实，那就是人是社会现实中的人，生存和发展是每个人的首要问题。当然马克思承认这样一个事实，并没有停留在这个事实上，而是认为狭隘的资产阶级个人主义把个人利益当作了一切，共产主义者则是

16、为了全人类的利益而奋斗。我们不得不承认，受限于社会发展程度，人们的认识和觉悟还不可能达到共产主义社会应该达到的程度。所以，今天的人们仍然把劳动当作谋生和实现个人价值的手段，基层工作人员也不例外。正如我们所指出的，社会发展是一个历史过程，人们总是受限于社会的发展程度，另外还有一些不确定的因素影响个人利益和价值的实现。但是一个人如果因为自己觉得不满意就可以不作为、慢作为，甚至乱作为，这实际是思想狭隘、境界低下的表现。第四，一些基层工作人员能力不足。基层治理虽然不像高层政治家治国理政那样需要高超的政治智慧，但却是把国家大政方针落实到群众身上的最后关键一步，同样需要一定的智慧和能力。这种能力包括对法律以及上级政策的理解能力，同群众打交道的能力，为落实政策而必需的创新和变通能力等。缺乏任何一种能力，都做不好基层治理工作，导致群众利益受损，影响党和政府的威信。首先，个别基层工作人员对法律和上级政策理解不深不透，甚至有偏差。基层工作人员要依法、依规办事，就必须理解好国家法律和上级的政策精神。各地