公共服务发展对策研究.docx

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1、公共服务发展对策研究“十一五”以来，中国政府加大公共服务建设的力度，尤其在教育、医疗、社会保障方面做了许多改革和尝试，投入了大量人力、物力和财力，公共服务取得显著成就。根据中国的人力资源状况白皮书资料，截至2009年底，全国15岁以上人口平均受教育年限接近8.9年；新增劳动力平均受教育年限达到12.4年；城镇基本养老保险参保人数达23550万人,失业、工伤和生育保险参保人数分别达到12715万人、14896万人和10876万人；有2347.7万城镇居民和4759.3万农村居民享受了政府最低生活保障。在当前经济阶段，我国大力发展公共服务业具有重要的意义，也面临一些亟待解决的问题，需要进一步深化改

2、革，大力推进公共服务发展。一、大力发展公共服务业的重要意义（一）发展公共服务是促进经济均衡发展的重要手段发展公共服务有利于提高国内消费需求比例，进而促进经济均衡发展。影响内部需求的原因很多，例如工资增长相对于GDP增长过慢，居民收入差距较大等，其中公共服务投入不足挤压居民消费是一个重要的原因。居民教育、医疗、住房负担过重对消费产生了严重的挤出效应。从1994年至今，我国高等教育收费猛涨了约20倍，而国民人均收入的增长不到4倍，学费涨幅远远超过国民收入的增长。尽管实行九年制义务教育以来，中小学收费呈下降趋势，但各种名义的择校费、赞助费动辄上万元，一些地区幼儿园教育收费已经比大学收费还贵，远远超过

3、了一个普通家庭能够承担的水平。教育支出加大了普通家庭的经济负担。根据有关部门调查统计，2007年城乡居民家庭消费总支出中，医疗支出占10.6%,仅次于食品支出和教育支出，排在第三位。其中城镇居民家庭医疗支出占消费总支出的9.4%,农村居民家庭的医疗支出的绝对数低于城镇，但是占消费总支出的比例要高于城镇。2004年以来，城市商品住房价格不断攀升，而社会保障租房的供给却明显不足，许多工薪家庭用50%以上的收入来还房贷或者付房租。这样，居民对普通消费品的需求就受到了压制。因此，要提高消费需求，除了提高收入，还要提高收入的边际消费倾向。在对教育、医疗和养老等社会保障没有后顾之忧时，居民就会愿意将更多增

4、加的收入用来消费普通产品。(二)发展公共服务让人民分享发展成果的重要途径让全体人民共享社会经济发展成果，是深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的必然要求，也是深化改革开放的重要目标和方向。公共服务具有改变初始财富量的再分配的用途，所提供的公共品具有“以货代款”(in-hand)效用。个人的长期收入不只包括税后现金收入,还包括政府提供的公共服务具有的“以货代款”收益。挪威经验数据表明，老年人和有孩子的家庭由于接受了大量的市政“以货代款”收益,而位于长期收入分配格局的中间部分,表明公共服务在一定程度上中和了长期收入分配的不平等。胡锦涛总书记在2010年9月16日的第五届亚太经合组织人力资源

5、开发部长级会议发表题为深化交流合作，实现包容性增长的致辞，指出“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展”。共享发展成果是包容性增长的根本目的。通过包容性的增长，使得经济增长能够照顾到各个方面，使落后地区能够发展得快一些，使那些发展比较滞后的领域能够发展得更快一些，特别是新增的财富能够让中低收入者有更多的收益，能够尽快地形成一个中间大、两头小的橄榄型的收入分配结构。推进公共服务业，是改善收入分配结构的有效措施，从这个意义上来看，大力发展公共服务业也是包容性增长的重要内容。（三）发展公共服务是提高经济发展效率的重要措

6、施政府提供的公共服务按功能可以分为两类：一是具有“经济性”的公共服务，主要是进行基础设施建设,提供包括道路、交通、电力、电信、自来水等服务;二是具有“社会性”的公共服务，主要包括教育服务体系、公共卫生服务体系、社会保障服务体等。从国际来看，发达国家在经济发展早期，重点发展经济性公共服务，发展到一定阶段，会逐步提高社会性公共服务的比重。长期以来，经济性公共服务被看作一种投资，对经济的拉动作用是显而易见的。在短期内，政府会把社会性服务看作一种负担。实际上公共服务会提高经济增长的效率,进而促进经济的增长。公共服务将社会建设“嵌入”到经济发展当中，通过加大对社会保障、教育、培训、医疗服务等社会政策方向

7、上的投资，进一步提高劳动者的收入和发展机会，改善其生活质量,从而提高经济效率。公共服务为人力资本积累提供了基础条件，而人力资本在现代社会的经济增长中发挥核心作用。二、当前公共服务发展面临的一些问题（一）日益增长的公共服务需求与公共服务供给不足的矛盾凸显我国正处于由生存型消费向发展型消费和享受型消费升级的阶段，用于教育医疗社会保障这方面公共服务的消费会大幅度增加。据有关方面提供的数据，我国在公共服务的几个主要领域的投入都低于世界平均水平。根据2010年中国统计年鉴，2009年财政支出中教育支出，医疗卫生，社会保障和就业，保障性住房支出分别达L04万亿元，0.4万亿元，0.07万亿元和0.76万亿

8、元，占当年国家财政支出比重为13.68%,5.26%,0.92%和1%,合计占国家财政支出的比重为29.87%。而根据相关研究，2007年，社会性支出（含教育、社会保障、公共医疗卫生、住房支出）占国家财政支出的比重，加拿大为65.5%,丹麦为71.6%,法国为68.5%,德国为70.8%,意大利为61.9%,日本（2006年）为66%,荷兰为61.7%,美国为58.4%；除美国之外,上述国家的社会保障支出占国家财政支出的比重都超过了30%,其中丹麦、法国和德国的比重高达40%以上。可以看出，我国的公共服务的财政支出比重需要进一步提高。（二）基本公共服务均等化程度有待提高当前我国基本公共服务不仅

9、面临投入总量不足，还存在分配不均,城乡之间和地区之间公共服务有明显的非均衡问题。教育方面，2007年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和L3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，居民收入差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异

10、系数仍较大。例如，2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529,远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0267）o现在小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。（三）公共服务供应模式有待完善上世纪80年代以来，随着我国经济体制逐渐转轨，经济增长和人民收入水平逐步提高，社会各界对公共服务的要求日益增强，公共服务提供的模式也在逐步发生变化。从公共服务供给机制看，事业单位仍然是我国教育、医疗卫生等公共服务提供的主体。公共服务在许多领域，进行了市场化改革，许多社会团体开始介入

11、公共服务的提供。将市场机制引入公共服务，是重要的变革。我们的公共服务市场改革还需要进一步深化，服务模式还有待于进一步完善。由于对公共服务市场化模式认识的偏差，在我国的改革实践中，公共服务市场化在很多领域已经演变成“政府退出”。近两年关于改革的争论，许多源于公共服务短缺引发的社会不满，包括教育、医疗、社会保障等。从费用支出上看，国家要提供医疗保障。在供给模式上引入竞争机制，但供给的最终责任由政府承担。完善的公共服务模式是以市场竞争机制提供效率，以政府调控实现公平。（四）公共服务质量有待提高目前我国的公共服务在投入的总量上还处于初级阶段，公共服务的质量也有待于提高。除了由于公共服务供应模式不完善导

12、致许多公共服务的提供不专业的因素，政府在公共服务质量不高方面负有重要的责任。首先，一些地方政府对公共服务认识有偏差。尽管中央政府近几年一直在强调民生，建立和谐社会，建设服务性政府，但公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视。政府的服务职能被置于次要的，甚至是可有可无的位置。其次，公共服务问责机制不健全。我国公共服务的问责机制相当薄弱，这对我国公共服务供给质量和效率有着较大的影响。由于政府和公共服务提供者职能没有分离，从某种程度上影响了公共服务问责机制效力的发挥。三、促进公共服务发展的对策（一）强化政府责任政府的责任应该体现在三个方面：一是要为公共服务提供足够的财政支出，提高公共服务在财政支出

13、的比例。政府通过财政支出为基础公共服务买单，是体现政府责任的根本要求。尽管政府的财政收入还是来自大众，但是通过政府的二次分配促进了社会的公平，进而也提高了经济的效率。二是政府要为公共服务的质量负第一责任，尽管政府不一定是公共服务的直接提供者，但是政府应担负监管、保障公共服务质量的责任，因为再没有第三个主体能够真正担负这个责任。三是政府要通过法律制度，市场机制来保障公共服务的供应。在很多情况下，让政府来买单或者来负责，会转变成滋生腐败的源泉。要切实通过法律制度、市场机制真正让公共服务投入不成为少部分人的灰色收入，而实实在在的转换为高质量的公共服务。（二）加大政府投入长期以来，我们在基础建设方面做

14、了大量的投资。有关研究表明，由于超大规模的交通投资和建设，导致交通投资占GDP的比重过高。从单位GDP所对应的高速公路里程来看，我国已经达到1.40公里/万美元，约是欧盟的3倍、美国的2倍以及日本的8倍。我国西部地区单位GDP对应的高速公路网规模最大，达到1.93公里/万美元，但在社会性公共服务方面投入不足。根据相关研究，我国目前在教育、医疗卫生、住房保障、社会养老和社会救助上的财政支出，与国外同等收入国家的差距分别相当于GDP的Lo2、0.8、0.9、1.4和0.77个百分点，财政基本保障支出缺口大约相当于GDP的4.9%。该研究还表明，通过额外拿出部分土地出让金，提高国有企业红利上缴比例，

15、出售部分增值国有资产和出售部分金融类企业国有股份等措施，可以基本弥补财政缺口。这说明，只要政府下决心加大投入，投入的来源还是有保障的。根据新经济增长理论，人力资本是经济增长最核心的动力。过去我国依靠大量基础设施的投入来拉动经济的增长，资本存量已经大幅度攀升。但是人力资本的投资和积累，还仍然处于落后阶段。1999年实施“扩大高等教育规模”政策以来，经过10年努力，我国高等教育规模先后超过俄罗斯、印度、美国，成为世界第一，但高等教育质量有待遇进一步提高。学校教育仅仅是培养人力资本的一部分，学前教育、工作后再培训、医疗保障、住房保障、失业保障和社会养老保障等等都是对人力资本的投入。依靠提高人力资本存

16、量，发挥人力资本在经济增长的作用，是未来经济实现可持续增长的关键要素。下一步应以培养人力资本，改善民生为导向，加大公共服务在财政支出中的比例，尤其要加大在社会性公共服务方面的投入。（三）完善政府公共服务绩效考核体系政府的绩效考核体系对地方政府的发展方向、发展模式有重要的督导作用。长期以来，我们更专注于以GDP为核心的经济指标的考核，而公共服务方面的指标的约束程度不够。转变经济发展方式，建立健全基本公共服务体系，完善服务性政府的绩效考核体系是重要途径。建议在教育、医疗和保障房等方面，设置与节能减排类似的绩效考核体系，采取目标责任制和一票否决制，以调动地方政府发展公共服务的积极性。（四）完善供给模式，增强公共服务供给主体的多样性公共服务供不应求，与过去仅仅依靠财政的投资来发展社会事业有一定的关系。应通过体制改革引入社会资金来增加供给，采取多种组合形成，让不同主体提供供应公共服务。需要明确的是，无论公共服务的生产者是谁，但公共服务的最终购买者应该是政府