应急管理的基本流程与方法 [.docx

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1、应急管理的根本流程与方法课程前言各位学员，大家上午好，今日特别快乐有这样一个时机和大家就“应急管理的根本流程与方法这样一个主题作一个沟通。说起应急管理，说起危机，大家都有这样的体会，这个词是这个世纪以来才进入到我们的日常生活中间。原来我们说起“危机往往我们联系的一个定义是“百年未遇、“千年未遇等这些词好像离我们的日常生活特别遥远，但进入到这个世纪以来，自从SARS这样一个事务爆发以后，我们发觉危机是我们平常生活中间的一局部。禽流感、HlN1、大大小小的矿难、日本地震所引发的核电厂的泄露等原来我们不行想象的事情，但现在都真真实实地发生在我们身边。所以，进入到这个世纪以后，我们或许真的进入到一个充

2、溢危机的社会。依据前一段时间，德国闻名的社会学家乌尔里希贝克的一个界定，“我们现在处于一个风险社会之中，这种风险社会的到来是不以人的意志力为转移，随着我们自己进入到这样一个阶段之后，而我们原来对于危机的相识和危机的管控，也发生了一个重大的变更。当然，在正式开讲之前要界定两个概念，什么是危机管理和应急管理？这两个词大家平常用得很多，对于政府部门而言，大家用的更多的是应急管理，对于学术界而言大家更简洁用的一个名词是危机管理，危机管理是指政府组织为了防止危机或为了削减危机造成的损害，而实行的危机预防、危机识别、危机反响、危机决策、危机处理和危机评价等这一系列的管理行为，这是危机管理。而应急管理，主要

3、强调的是它对于危机的突发事务发生之后对于危机的处置、复原，包括对于危机的一个解决，这是应急管理。但政府用“应急管理这个词，并不是说它不重视危机的预防、识别、反响、决策、处理和评价，而只是这个名词的运用范围已经与最开场应急管理的范围大大拓展了，从某种程度上而言，现在学界所运用的“危机管理和政府所讲的“应急管理是一回事情。所以，有学者也把“危机管理完全的界定为一个封闭的循环，它命名为“RHED，何为危机管理？危机管理其实包含了四个方面的内容：风险管理、威逼管理、应急管理和灾难管理，当然，这个应急管理是狭义上的一种危机的处置和应对，这是应急管理。但对于政府部门真正的职责而言，应急管理确定不仅仅是局限

4、在危机的处置和应对上面，这在日常工作当中你们确定大有体会。讲危机管理或应急管理的一个绕不过的事务是2019年的“SARS事务。2019年的“SARS事务标记着我国应急管理体制的重塑，因为我们可以这么清晰地界定，2019年之前的应急管理体制是一种防灾减灾体制，但2019年之后，我们转变为一种综合危机管理体系或综合应急管理体系。为什么会有这样一种区分和界定？最明显的一个区分在于，2019年之前我们讲危机管理，我们往往讲的是部门的一种危机管理或部门应急，但2019年之后，我们政府所处理的不再是原来“SARS事务发生之前我们所面对的单一性的单个领域的危机，而危机的事态的爆发越来越呈现出一种综合性和多部

5、门联动的一种效果须要，那这种危机应对走向一种综合应急管理和综合危机管理，所以2019年“SARS事务是我们中国整个危机管理开展的一个历史上不行绕过的一个里程碑，是这么来的。那今日我们再来讲危机管理或应急管理的话，我们就须要对它进展一个重新的界定，那这个重新的界定，我今日在这里给大家的一个框架是这三条：第一，一个制度背景；其次，两条认知主线；第三，三个应急实力。一、国家应急体系：一案三制什么是一个制度背景？一个制度背景大家都比拟熟识，是我国的一个应急体系，又简称为“一案三制，“一案三制讲的是突发事务的应急预案、应急管理体制、应急管理法制、应急管理的运行机制，这是应急管理体系，也是一个根本的制度背

6、景。要搞清晰中国的应急管理的根本状况，这个制度背景是不容忽视的。对于这样的“一案三制而言，又着重要强调两点：第一，应急预案。预案是前提。其次，应急管理体制。体制是根底。(一)预案是前提为什么说预案是前提？这样一个推断是如何作出来的？这个推断的作出是基于时间上的一个考虑和包括我们现在事实中应急管理中间，预案在我们应急管理体系中间所占有的一个地位。从时间上来讲，2019年的时候，我国就发布了？国家突发事务总体预案？，假如大家有学过的话，应当知道，2019年我国才发布了？突发事务应对法?。预案，从时间上讲，是走在法律之前的，我们的预案在确定程度上是发挥了法律的作用，在法律制定完以后，预案也是有其一局

7、部作用的。因为预案可以简洁地区分为两个层次。第一个层次是高级预案(国家和省两级所制订的预案)，这个预案的主要作用是协助应急法律法规的。其次个层次是低级预案（省以下政府所制订的预案），这种预案是由省以下政府所制订出来的。现在完全的预案体系，其实是比拟完备了，它包含了6个方面：第一个方面，整体的应急预案。在整体应急预案之下挂了专项应急预案，专项应急预案之下又有部门应急预案，之后又有地方政府应急预案、企事业单位应急预案和重大事项应急预案，总体上成一个金字塔构造。那对于整体应急预案而言，这里面有一些重要的问题就在于，由于这个预案是呈现一个上下阶的区分，所以低阶预案在真正的制订中间，我们可以明确地看到一

8、种上下同构现象，我们的预案在制订过程中间，下级预案（低阶）存在过度仿照和虚化高阶预案的状况，高阶预案写什么？低阶预案写什么？不同的仅仅是在这个预案的落款处的名称有所变更，这个是在预案的制订过程中间所面临的一个突出的问题。这是第一个方面，为什么讲预案，“一案三制之间，预案是前提。（二）体制是根底其次，体制。应急管理体制总共是5句话，22个字：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。就这5句话、22个字，对于这22个字大家也都比拟熟识了，但我们今日假如回过头来有时间再来想一想这22个字，我们会发觉应急管理体系中间存在了大量的问题，都与这22个字有关，应急管理体制的根底局部没有打得很牢

9、，为何会出现这种状况？我们一个个来看吧。首先，统一领导。？突发事务应对法?明确规定：假如发生了危机事务或突发事务，那县级以上的人民政府是义不容辞的一个行政领导，是一个政府领导的构造。这是统一领导，我们须要一个领导核心，但这样一个界定是否明确或清晰界定了我们在突发事务应急当中所面临的实际状况。假如真的是遇到了突发事务，我们要进展一个危机应对，我们所须要的两个当然的部门是哪两个部门？第一，我们确定须要宣扬部门。其次，我们还须要救援部门（公安、武警及军队），对于这两个部门而言，不是政府领导就能够很好地解决统一领导的问题的。宣扬部门、武警，这样一些事情更须要一些党口部门的协作，而对于这一局部职能部门的

10、协作而言，领导如何进展领导？是不是领导核心应当进展一个转化？这都是我们须要进展探讨的问题。曾经有人提出是否应当把统一领导的领导权交给政法委，这个当然都可以进展进一步的探讨，但提出这样一个问题，它本身是存在的，政府应急，政府作为突发事务应对的当然主体，其统一领导地位其实是不稳固的。其次，综合协调。综合协调一般的状况下会成立一个领导小组或一个应对小组，那这个应对小组往往是由专职的副市长或相关的秘书长、副秘书长来兼任小组的组长，但综合协调真正的执行机关又是领导小组的一个办公室，这个办公室往往又放在相关的一些职能部门，所以，我们可以看整个体系，虽然有专职副市长或副秘书长的一个领头、牵头，但真正地协调起

11、来，这样一个办公室，即应对小组常设办公机构，其实它的职级是不高的，那在协调过程中间无疑会处于一个特别工作不易绽开的一个境地，这样也对综合协调的效果产生了一种小小的折扣，这是综合协调。第三，分类管理。依据现在突发事务的一个分类分级的标准，突发事务可以分为四类：第一，自然灾难；其次，事故灾难；第三，公共卫生事务；第四，社会平安事务。分为这四类，但实际过程中间，实际的危机应对的时候，是不是全部的危机事务都可以比拟明晰且明确地放在这四类中间去？并不必定如此。有很多事情是一个复合的危机事务，它是由一些自然灾难所引起的，但最终引发了社会平安事务，这种事情很多，如余姚的大水。所以，全部的突发事务在危机应对中

12、间，我们所面临的一些特别规的突发事务，它们并不必定地划分到这四个象限中间去，而且我们也不须要它们划分到这四个类别中间去，因为划分到这四个类别中间去，又会走回到2019年之前部门应急状态，但我们现实的状况是我们现在已经面临了一个综合的应急管理体系，应急管理是多部门协调合作的过程，而这个过程是一个不行逆的趋势，从这个角度来讲，分类分级管理也失去了其意义。最终，属地管理。属地管理比拟简洁，这个事情发生在哪儿，由哪个部门来负总责，如“723甬温动车事故，当时的主要负责人当然是浙江省的同志，那铁道部的同志是副总指挥，附属地管理的角度来说，这确定是正确的，但有时候也可以想一想，对于在铁路上发生的事情，假如

13、有比这更专业的一种状况发生，是不是我们确定要遵守实行属地文化的这样一种方式？是不是铁路部门会比当地更有资源或处理这个事情更有经验和专业？这都是私下里可以探讨的事情。从这个角度而言，应急管理体制也有一些不行回避的毛病。二、危机的根本模式回到应急管理的根本流程和方法，我们之所以要讲应急管理体制和应急预案，也就在于应急管理的一些流程和方法，其实与预案和体制亲密相关，是它们确定了流程和方法的根本状况。假如我们来把危机进展一个区分的话，有两个维度的区分：第一个维度，从情境上进展区分，我们根本可以达成一个共识，从情境上，我们可以把危机区分为一种常规的突发事务和特别规的一种突发事务。那危机还可以另外一个角度

14、来划分，从压力源而言，它来自于两个方面，一个是事实危机，还有一个是价值危机。事实危机是这个事情究竟发生了什么，它造成的损失有多大，它的经济损失、人员伤亡状况究竟如何？这是事实危机。价值危机是人们在这个事情过程中间，在危机的爆发过程中所产生的道德、情感、价值观念及意识形态的整体的偏离所造成的危机，它对事务的相识发生了一个偏离之后所产生的一个给政府应对所带来的困难，这是一种价值性的危机。假如是从情境上来讲，我们可以做这样一个区分。A状态、B状态和C状态，即正常状态、连续状态、突发状态。正常状态是我们平常生活工作中间的一种状况，事务风险很低，高度的可预见性，如开车，特殊是坐地铁，从这里坐到西直门，我

15、们知道也很多少站、多少分钟以内可以到，有高度的可预见性，风险也很低，这是我们平常的状态。但什么是危机？危机又有两种状况，第一种是连续状态，还有一种是突发状态。但这两种状态之下又有一些共同的特点：第一，突发。这个事情不是方案范围内的一个事。其次，风险高。很可能会造成一个大的人员和经济上的损失，这个风险主要是指这方面。第三，紧急，时间很紧，时间维度是我们在危机处理中间所特殊要关注的一个维度，因为任何一个危机，假如给你足够的时间进展应对的话，你也足够的时间去思索、决策、执行、调配资源以及现场的布置，假如有足够的时间，任何的危机都能够将它们解决在一个比拟令人满足的范围之内，都往往事与愿违。很多时候，事

16、情的爆发特别突然，它们造成的损失特别大，那要求的处置也要特别地刚好，没有给你一个过多的思索的时间，如油罐车爆炸或日本的福岛核电站爆炸，这种事情爆发了以后，没有给你过多的时间去调集资源、重新思索和决策，它要你必需立刻的一个拍板，考验的是你在危机状态下的应对实力，这是对政府最大的考验，其实是在时间上。还有是确定程度上的可预料性。确定程度上的可预料性，不是说任何的危机都不行预料，这里有几种状况。第一，举一个例子，对消防部门而言，假如是在教学楼、加油站、化工厂或荒郊野岭发生了火灾，这种状况之下对消防部门而言，它当然会实行不同的措施，这是确定的。因为对于不同的范围之内所发生的火灾，消防部门其实之前是有所预料的，所以它可以针对性地实行相应的措施来防止火灾进一步的扩展，削减火灾所带来的伤亡和造成的经济损失，这是消防部门的一种可预料性。那突然一下地发生火灾，这当然是危机，但由于消防部门之前预案制订的一种合理性，包括它常常地演练，所以消防部门对于危机的爆发是具有预见性的，这也