耕地耕作层破坏认定标准编制说明.docx

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1、耕地耕作层破坏认定标准编制说明一、任务来源及编制原则X()1二、编制总则2（一）编制目的2（二）编制意义5（三）编制依据9三、编制过程10（）1L编制组及专豕仝组11（二）相关资料收集11（三）典型调查及报告编写12（四）意见论证及修改完善13（五）征求意见稿编制13四、数据来源及相关标准引用14（二）相关资料数据15（三）相关标准引用16（四）耕作层认定标准（对照）参考值16五、主要内容的确定19（一）范围19（二）规范性引用文件19（三）术语和定义20（四）标准认定程序20（五）耕地耕作层破坏标准类别划分20（TT）耕地耕作层破坏认定tk告编制20（七）附录21六、与国家法律法规和强制性标

2、准的关系21耕地耕作层破坏认定标准编制说明一、任务来源及编制原则（一）任务来源根据自然资源部耕地保护司关于请协助开展耕地耕作层破坏认定标准研究的函（自然资耕保函（2020）14号）具体要求，宁夏回族自治区自然资源勘测调查院联合宁夏捷创通达国土技术咨询有限公司，于2021年7月开展宁夏回族自治区耕地耕作层破坏认定标准（以下简称标准）制定工作。2023年3月29日，宁夏回族自治区市场监管厅同意本标准准予立项。（二）编制原则标准制定遵循“统一性、协调性、适用性、一致性、规范性”的原则，按照标准化工作导则（GB/TL12020）第1部分“标准化文件的结构和起草规则”的具体要求和规定起草。本标准编制严格

3、遵守中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例以及耕地保护、土地执法监察等相关法律法规及政策规定，紧密结合宁夏回族自治区耕地保护、土地执法监察与耕地耕作层破坏认定工作实际，确保标准符合宁夏区情和地域特点，具有适用性。本标准严格按照标准化工作导则（GB/T1.1-2020）第1部分“标准化文件的结构和起草规则”，采用的术语、量、单位及其符号等全部符合现行基础标准的有关条款要求，专业术语等全部遵守现行基础标准相关条款的要求。本标准为从事耕地保护、土地执法监察、耕作层破坏认定的有关人员提供技术支撑与标准参照。因此，标准特别强调针对性和实用性，面向基层，通俗易懂，有关部门和有关人员可以准确把握标准的要

4、求，在对规范条款的理解上不存在多解性，不产生歧义，可操作性强。本标准适用于非法占用耕地或不当行为等人为因素造成耕地耕作层挖损（在耕地上采石、挖砂、取土等）、塌陷（从事地下矿井开采、矿物掏挖等生产建设活动造成耕地地面沉降、变形）、压占（在耕地上建设建（构）筑物造成地表硬化或堆放固体废弃物或其他物料等）和污染（将有毒有害物质带入耕作层土壤，造成土壤物理、化学及生物学特性发生改变，食用农产品质量安全出现风险等问题）等类型的耕地耕作层破坏认定工作。二、编制总则（一）编制目的习近平总书记多次强调，耕地是我国最为宝贵的土地资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不

5、能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地，中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。落实最严格的耕地保护制度，强化耕地保护意识，强化土地用途管制，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，在实施全面依法治国战略背景下，大力加强耕地保护法制化规范化建设，坚决落实最严格的耕地保护制度。党的十八届五中全会强调，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，全面提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，必须

6、扎紧耕地保护的篱笆，确保耕地数量不减、质量不降。耕地是粮食之母，粮食是国家安全之根本。耕作层土壤作为耕地的精华部分，蕴含作物所需的矿物质、有机质及微生物，是珍贵的、难以再生的自然资源。因此保护耕作层土壤就是保护耕地的生产力，全力推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，就是切实落实习近平总书记相关指示精神的最直接行动。十九大以来，党中央、国务院更是把耕地保护工作推向了前所未有的高度，用法律手段遏制破坏耕地行为的发生一直是自然资源行政管理部门直接有效的武器。随着国家对坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”政策相继出台，对耕地保护工作提出了新要求、新任务。二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基，

7、牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的板碗牢牢端在自己手中。中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见明确要求：“全力抓好粮食生产，严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核;加强耕地保护和用途管控。严格耕地占补平衡管理，严格控制耕地转为其他农用地，强化藏粮于地、藏粮于技的物质基础，以耕地为重点加强农业基础设施建设。”因此只有处理好保耕地、保发展、保生态的关系，找准耕地保护和合理利用的平衡点，才能更加有效落实耕地保护责任,保障粮食生产和安全。在对破坏耕地行为人的法律责任性质判定和责任大小确认时，均需依据耕地耕作层破坏认定结果进行确认，而科学、公正的耕地耕作层破坏认定结果

8、需要由统一规范的耕作层破坏认定标准予以保障。耕作层破坏认定技术保障机制的完善与否取决于耕作层破坏认定标准的制订，它是对标准化领域需要协调统一的技术事项所制订的标准，它是根据不同时期的科学技术水平和实践经验，针对具有普遍性和重复出现的技术问题，提出的最佳解决方案。通过标准的实施与运用，促进科技研发成果转化为生产力。在现行的耕地耕作层破坏认定实践中，一直缺少耕作层破坏认定标准，随着我国耕地保护战略地位的提升、全面依法治国战略的实施和非法占用耕地案件高频率出现的实际，亟待组织制订耕作层破坏认定标准，以完善和提升耕作层破坏认定技术保障机制。标准的编制为宁夏回族自治区耕地耕作层破坏认定工作的健康发展提供

9、技术依据和支撑，保障了耕地耕作层破坏认定的技术需求，推进了宁夏回族自治区自然资源管理工作制度化和标准化进程。（二）编制意义1 .强化耕地保护的战略意义作为世间万物存在的基地和繁衍生息的源泉，土地是人类一切生产的原初动力。正是在这种意义上，马克思指出，土地能为人类永续提供产品和服务，是“一切生产和存在的源泉”，是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”。英国古典政治经济学奠基人威廉配第提出的“土地是财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素”的观点，则明确指出土地对于人类经济社会发展所做出的重大贡献。自从人类出现以来，耕地作为土地资源的精华，为人类的生存和发展提供了最基本的空间条件，直接或者间接地为

10、人类生存繁衍提供所需的生产生活资料,成为“不同利益主体之间物质利益关系”形成的基础性条件，并对不同利益主体之间的物质利益分配格局产生了基础性影响。基于此，新古典经济学大师马歇尔明确指出“不论在较早开发的发达国家还是在新兴的发展中国家，对土地进行立法比对其他财富形式进行立法，将对后代负有更大的责任”。在目前人类生存条件下，科学技术进步还不能保证人类离开耕地产品而独立存在。因此耕地保护仍是当代经济研究领域面临的不争现实。耕地资源是农业用地中最重要的组成部分，发挥着对人类最基础的生存、发展和生态保障功能，同时作为价值载体，集中体现了人类的劳动累积和创造，是人类活动的历史性和共时性舞台。“国以民为本、

11、民以食为天”，耕地作为粮食生产的基础性生产资料，对于一个国家的粮食安全乃至社会稳定具有举足轻重的作用。中国作为一个人口大国和农业大国，耕地资源对于中国经济发展和社会稳定具有重要的意义，早在春秋战国时期，管子就提出了“地者，万物之本源”、“理国之道，地德为首”的思想，人地关系的稳定和谐与否，即与耕地相关的物质利益形成及分配格局的和谐状态，不仅与各个历史时期百姓的福祉休戚相关，同时也决定了能否实现中华民族伟大复兴中国梦的战略决策。因此，在党中央、国务院高度重视耕地保护工作和中华民族复兴中国梦的战略背景下，开展标准的编制，对保护耕地，遏制大肆破坏耕地的势头具有重要的战略意义。科学规范耕地耕作层破坏认

12、定工作，为推动更大范围内耕地资源统筹优化配置，维护国家粮食生产和安全，全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，为行政监察机关或司法机关依法高效打击各类破坏耕地的违法行为并作出公平公正地裁决，奠定了理论基础和参考依据。2 .推进遏制破坏耕地法制化建设的意义在全面依法治国的新形势下，做好打击破坏耕地的工作离不开法治，要以高质量的立法遏制破坏耕地行为的发生。党中央、国务院要求，加强耕地保护法制化规范化建设，加强耕地保护立法研究工作，推动国土空间规划、土地综合整治及土地督察等法制化建设，各地要结合实际，健全耕地保护地方性法规规章。基于耕地耕作层破坏认定的基本实际，完善法律法规相关条款，编制耕地耕作层破坏认

13、定标准，抑制非法侵占农用地以及打击破坏耕地的行为，已成为当前自然资源管理工作中的重要任务。为合理指导宁夏耕地耕作层破坏认定工作，根据自然资源部耕地保护司关于请协助开展耕地耕作层破坏认定标准研究的函（自然资耕保函（2020）14号）具体要求，更好地为开展耕地保护工作提供科学依据，加快开展标准制定工作势在必行。标准的编制对加大打击破坏耕地行为力度具有重要的法制建设意义。3 .推进自然资源管理制度化建设的意义从2009年至今，全国各地开展了大量的非法占用耕地造成种植条件严重毁坏的认定工作，认定工作实践依据的政策文件为国土资源部办公厅关于征求非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法（征求意见稿）修改意

14、见的函（国土资厅函（2009）585号），部分地区根据该文件也制定出台了地方性的破坏程度认定暂行办法，如山西晋城市，河南郑州市，四川成都市，湖北武汉市，江西赣州市，广西南宁市，辽宁沈阳、朝阳、丹东、大连市，海南海口市等地相继出台了耕地破坏鉴定的相关规定,2020年由河南省自然资源厅提出并组织制定的耕地破坏鉴定技术规范，以河南省地方标准的形势发布，标志着我国首个省级耕地破坏鉴定地方标准发布。这些规定及规范的相继出台，在一定程度上为耕地破坏认定提供了参考，为追究破坏耕地行为人的刑事责任提供了有力证据，对推进各地自然资源管理制度化建设具有十分重要的意义。4 .推进自然资源管理标准化建设的意义对耕地破

15、坏行为人进行刑事追究，就必须对破坏的耕地做出合法独立公正专业的耕地耕作层破坏认定意见，连同违法卷宗一同移送司法机关。专业技术标准的制订，意味着一个行业的规范与成熟，为该行业的健康发展提供了必要依据。耕地耕作层破坏认定工作是一项法律服务工作，其工作性质决定了耕地耕作层破坏认定必须要合法公正独立专业，程序必须制度化规范化，意见必须公平公正，这就客观上要求耕作层破坏认定标准必须尽快制订出台。因此，制订宁夏回族自治区耕地耕作层破坏认定标准符合国家和自然资源部相关要求和宁夏耕地管理工作实际，对填补我区乃至国内耕地耕作层破坏认定标准缺失的空白和推进宁夏回族自治区自然资源管理标准化工作均具有重要的现实意义。5 .满足耕地耕作层破坏认定工作实践需要的意义从2009年至今，我国开展了对非法占用耕地造成耕地种植条件严重毁坏的认定工作。耕地耕作层破坏认定做为一项司法认定工作，涉及各方权益，责任重大。如何全面系统地破解耕地耕作层破坏认定工作中的瓶颈问题，一直是自然资源管理部门深入思考与探索的研究课题。完善的法律法规、操作性强的政策文件和统一规范的耕作层破坏认定标准可为从事耕地破坏认定的一线工作者提供强有力的法律依据和技术