张康之 网络治理.docx

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1、新视野2010年第6期网络治理理论及其实践张康之1程倩2（1.南京大学政府管理学院南京：210093；2.南京理工大学人文学院南京：210094）内容提要：网络治理理论是一种正在形成中的新理论。20世纪80年代以来的全球化、后工业化运动对社会治理形成了巨大的挑战，使传统的治理方式陷入了极其被动的局面,网络治理理论就是出于解决这一问题的要求而提出的。从近些年来的社会发展以及治理实践的变革来看，多元化的社会构成要素正在生成，大量的非政府组织以及多样的社会自治组织迅速涌现，在社会治理的过程中形成了一种新型的治理关系。网络治理理论反映了这一新的社会现象，并形成了系统化的对策性意见。关键词：网络治理，网

2、络组织，政策网络作者简介：张康之，1957年生，男，汉族，江苏铜山县人，南京大学政府管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化。*程倩，女，汉族，南京理工大学人文学院教授。主要研究方向：行政文化。公共行政学是一门实践性很强的学科，社会治理现实中的每一个新的变动，都会直接地反映到这个学科的理论探讨之中来。所以，公共行政学是最能捕捉到和反映出时代精神的一门学科，它的每一项新的理论建构都直接地诠释了时代精神。20世纪后期以来，随着全球化和后工业化进程的加快，社会治理遇到了许多新的问题，为了直面这些新的问题，公共行政学科也进行了许多新的和提出了许多新的理论，其中，网络治理理论对当代人类社会

3、治理领域中遇到的新的问题做出了较为深入的思考，我们需要对这一理论给予充分的关注。事实上，网络治理还不仅仅是一种新的理论,在实践中已经出现了许多操作性的尝试，我们对网络治理的关注，还需要从实践中去总结经验，发现改进和完善网络治理的方案。一、网络治理概念的由来网络治理是与网络社会和网络组织这两个概念密切联系在一起的。“网络治理”的概念最先出现在经济学和工商管理学中，是与“网络”、“网络组织”以及“网络社会”等概念联系在一起的。网络(NetWOrk)可被界定为连结一组人、物或事件的特殊关系形式。存在于网络中的一个人、事物、或事件，可以被称为行动者或节点(ActororNode)o网络社会”的概念则是

4、由曼纽尔卡斯特(ManUeICastells)提出的，他在网络社会的崛起一书中认为，信息时代的特征表现为网络社会的生成,而这一社会又以全球经济的力量彻底摇动了以固定空间领域为基础的国家或任何组织形式。在曼纽尔看来，人们以往思考社会的知识范畴在信息化的社会中已经变得过时了，在全球化与信息技术发展的冲击之下，人类社会产生了巨大的、彻底的变化，从而使整个世界变成一个单一体系，国家与国家间的界限变得愈来愈模糊，知识或信息通过网络传递。安东尼吉登斯给予曼纽尔以高度评价，认为他的著作分析了正在浮现中的新的社会结构，将正在呈现出来的社会结构概念化为“网络社会”。吉登斯甚至指出，现代社会崛起于工业秩序的建立中

5、，诞生于西欧封建社会的废墟上,时至今日，信息时代的到来引发了新的巨变，宣告了“网络社会”的出现。“网络组织”是指一群地位平等的“节点”依靠共同目标或兴趣而自发地聚合起来的组织，这种组织以平等、开放、分权为特征。网络组织理论首先产生于经济学领域中，现在，网络组织理论已经成为经济学家分析经济全球化与区域经济创新现象时经常运用的理论了。网络组织理论认为，网络组织是处理系统创新所需要的一种新的制度安排，是一种在其成员间建立有强弱不等的、各种各样联系纽带的组织集合。它比市场组织稳定，比层级组织灵活，是一种介于市场组织和企业层级组织之间的新的组织形式。根据网络组织理论的观点，无论是在市场之中还是企业内部，

6、市场机制和组织机制都是共同存在的。也就是说，市场和企业不是相互对立的，而是相互联结、相互渗透的。这种相互联结和相互渗透导致了企业间复杂易变的网络结构和多样化的制度安排。因此，在公司治理的过程中，企业外部的环境因素与企业内部的动因相互作用并促使网络组织的生成。就网络组织生成的外部因素而言，社会、经济和技术构成了网络组织形成的三个基本平台，即社会平台、经济平台和技术平台。从企业内部来看，由于信息技术对组织变革产生了巨大影响，迫使企业组织扁平化。同时，业务流程重组（BPR）、企业资源计划（ERP）、SCM（供应链管理）、精益生产（LP）准时生产制（JIT）、客户关系管理（CRM）等管理技术和组织技术

7、也应运而生，从而极大地推动了组织网络化的进程。所以，在企业与市场的互动中，实际上是以网络组织为经济活动载体的。而且，网络组织的出现，也把组织内部和组织间的合作推到了前所未有的高度，使传统的单一竞争进化为既竞争又合作的复合形式。网络组织、信息技术的快速发展，扩展了公司的生存空间与发展环境，促使公司的治理形式发生变化，推进了从以科层治理（HierarChiCalGovernance)为主导的公司治理结构向网络治理(NetworkGovernance)的发展。在网络治理的一般理论中，美国学者CadenCeJoneS(1997)对交易费用经济学(TCEs,TransactionCostEconomic

8、s)理论进行了扩展，引入了任务复杂性这一维度去对网络治理进行界定。在他看来，网络治理是有选择的、持久的和结构化的自治企业(包括非营利组织)的集合，这些企业以开放契约为基础而从事生产和服务，以适应多变的环境而协调和维护交易。的确，对于企业来说，由于治理环境的变化，使治理任务所依赖的路径发生了变化，从而引发了治理方式的改变，原先那种以科层组织为基础、以股东会、董事会与经理层为主体的治理结构正在向以中间组织为基础的网络治理方向演化。促成这种变化的是公司治理实践的需要：首先，科层治理结构在快速变化的环境中显得反应滞后。面对环境的快速变化(highlyvolatileenvironment),科层治理结

9、构在信息的获取、传输、利用与反馈上都呈现出严重滞后的状况，因而影响了决策及其实施，而股东会则因科层治理模式中的定期会议制度所限，难以与董事会、经理层进行及时的信息交换与沟通，从而削弱了治理的整体效应。其次，科层治理结构所提供的选择性渠道是非常小的。在科层治理结构中，股东会、董事会与经理层之间的关系是相对固定的，会议的定期制或预定制以及股权与层级的限制，使科层治理的范围与程度都显得窄小，不仅对小股东以及内部职工的治理行为造成诸多制约，而且，外部的非股东个体与群体参与治理的可能性也非常有限。再次，科层治理结构中的股东行为往往具有被动性与消极性。由于治理渠道较为狭窄以及信息的不对称，股东、非股东个体

10、与群体参与治理的成本会大大地提高，股东也往往是只能采用被动与消极的行为一一“用脚投票”的方式来参与治理，而非股东的个体与群体要么是通过改变游戏规则来强制性地影响治理（如政府），要么是利用变更合约或“毁约”来退出治理（如银行、供货商）。网络组织的出现改变了上述状况。由于信息的透明度的增强、信息流动的高速化，信息的对称性也得以提高，从而使治理者能够进行及时的信息交换、反馈和共享。同时，多种社会因素的嵌入也为行为主体提供了多种多样的治理行为选择途径和机会，而且能够做到节约治理成本，方便治理行为。这样一来，大大地提高了公司内部治理者、股东群体、外部的非股东个体与群体参与治理的主动性和积极性，并取得良好

11、的治理效果。二、网络治理理论的基本内容从网络治理理论的形成来看，是与新公共管理运动有着一定的理论渊源关系的。琼皮埃尔和盖伊彼得斯（JOnPierre&B.GuyPeters,2000）把它看作是与科层体制、市场及社群并存的一种治理结构或过程（政策网络）,斯蒂芬戈登史密斯和威廉D伊格斯（StephenGoldsmith&WilliamD.Eggers,2004）则把网络治理看作是与一种特定的政府类型关联在一起的，荷兰学者沃尔特科克特（KiCkert,1997、2003）则把网络治理看作是一种特殊的治理模式。学者们也试图在实践中去发现网络治理的范型,如英国的西敏寺模式（Westminstermod

12、el）就被认为是从新公共管理转向地方网络治理(localnetworkgovernance)的范式，而欧盟的多层级治理模式(multi-levelgovernance)则被看作是跨国网络治理的典型。根据学者们对网络治理的论述，网络治理是一种复合中心的治理形式，具有自我组织的特征，表现出对政府干预的抵制，能够制订自己的政策并构建自己的环境。也就是说，网络治理意味着治理主体能够按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及互动。网络治理与传统的行政控制不同，它是由政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多行动主体彼此合作而开展的治理，众多参与治理的行动者在相互依存的环境中分享公

13、共权力，共同管理公共事务。正是由于网络治理具有这些特征，所以，被认为是最能够实现和增进公共利益的一种新的治理形式。网络治理理论是围绕着“相互依赖”、“促进协调”、“协商”、“妥协”、“信任”、“合作”等概念展开的。比如，在府际关系的研究中，网络治理理论认为，府际之间的连结以及通过分享目标而开展的行动就是基于网络进行的，表现出府际间的网络关系。在分析政府与社会间的关系时，网络治理理论也把其网络治理称作为“共同治理”，认为今天的治理已经与传统的治理不同了，政府与市场都不再单独行动，而是一道行动，是在参与者都看到了集体行动的好处并认识到了集体行动的收益远大于自己单独行动的收益的条件下所开展的共同行动

14、。网络治理理论相信，网络治理是一种提升集体的问题解决能力和促进政策发展的领航(Steering)形式，是与传统的参与者出于个人的利益需要的策略运用有着根本性不同的。对于网络治理而言，为了在相互依赖的情境中达成目标，参与者必须运用各式各样的途径以影响政策，也同时把依赖其它参与者的效果融入到自己的策略中。总之，网络治理的目的就在于通过协商和协调去达成结果,参与者行为的调整是通过协商而展开的互动过程，这不仅与传统的政治、科层体系的协调不同，而且也与个人独立选择的市场协调不同。罗格与魏滕(Roger&Whetten,1982)甚至认为，网络协调策略可以采用统合、联盟以及相互调整三种形式：统合模式藉由正

15、式规则、中央权威去保证集合目标的实现；联盟模式表现为中央权威与相互同意策略的协同运用；相互调整模式则是在自主目标前提下所实现的相互影响。关于网络治理的定位问题，目前学术界存在着三种主张。第一，认为网络治理是一种新的治理工具。一些学者看到，在网络的环境系统中，每一位网络成员都拥有一定程度的领导能力，这就使管理者如何去影响其它行动者成了一个重要的问题。而网络治理正是基于解决这一问题的需要而建构起来的。学者们认为，网络治理是对传统的、自上而下的单一行动者领导方式的改良，而不是对它的全盘推翻重组。因为，网络治理所实现的改良依然严守单一领导原则，并以目标导向的方式来影响其它行动者或利益团体。如果说网络治

16、理与传统的领导方式之间存在着差异的话，也主要是把网络关系突出了出来，因而不再将管理者视为绝对的权威。根据这种主张，网络治理其实是在传统的管理框架下增强了领导的诱导性、交往的沟通性和管理过程的契约性，所以，是一种经过改良了的管理工具。第二，突出强调行动者间互动关系的重要性。一些学者认为，网络治理与传统管理的根本不同就在于它是一种以共同行动为特征的治理活动。因为，网络治理的目的不在于目标的达成，而是着重于规划出最适当的方法以助共识的达成和集体行动的产生。所以，网络治理的关键就在于行动者间关系的建立，而行动者间关系的建立又是基于影响力的运用，而不是通过控制力的实现去达成的。所谓影响力的运用而不是控制力的实现，本身就是一个互动过程，是在一切行动者间的互动之中达成共识和开展集体行动的过程。第三，认为网络治理是制度层面的重新设计和安排，是在制度层面重视网络机构的多重目标以及网络组织内部制度安排的结果，即在制度层面体现出了网络的特性并根据这一特性而把行动者、关系、资源以