《湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》.docx

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1、湖南省耕地保护国土空间专项规划（20212035年）为贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，扛稳粮食安全重任，推进耕地高质量保护、高水平利用，依据湖南省国土空间规划（20212035年）制定本规划。规划全面统筹发展和安全、保护与保障、当前与长远，对可以长期稳定利用耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复耕地空间实行耕地保护“一张图”管控,是全省耕地保护的总纲，是湖南省国土空间规划必备的专项规划，是市县耕地保护国土空间专项规划的基本依据，具有战略性、协调性和约束性。规划范围包括全省行政辖区内全部国土空间，规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年。第一章规划背景“

2、民以食为天，食以粮为源，粮以地为本”，耕地是我们赖以生存和利用的基础性资源，是社会永续发展的根本命脉。自20世纪80年代以来，我国一直实行“世界上最严格的耕地保护制度”，1998年8月，土地管理法确立耕地保护基本国策的法律地位。当前，全社会耕地保护意识有所增强，但全省耕地“非农化”“非粮化”尚未得到根本遏制，继续保住全省每年600亿斤粮食产量的压力较大。特别是近年来，受新冠疫情、极端天气、俄乌冲突、贸易保护主义等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地保护成为了历史和时代赋予的艰巨而不可松懈的重要任务。党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量下滑趋势，但人

3、多地少的国情没有变，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出，守住耕地红线的基础尚不稳固，新时代新征程上，耕地保护任务仍然艰巨。强化规划引领，落实耕地保护优先。耕地保护国土空间专项规划，是严格落实党中央、国务院关于耕地保护的重大决策部署，贯彻落实中共湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见(湘发(2022)15号)工作要求的具体体现，也是实现全省耕地高质量保护和高水平利用的重要依据。充分认识耕地保护存在的问题和面临的挑战，统筹发展和安全、保护和保障，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，保障粮食安全,为落实“三高四新”美好

4、蓝图、全面建设社会主义现代化新湖南构筑坚实的资源基础。第一节资源基础全省大致呈“六分林、两分耕，七厘河湖、七厘建设，六厘村道与园地”的地类格局。全省国土总面积为31775.56万亩，居全国各省区市第10位、中部第1位。2020年末,全省耕地5431.71万亩，占比17.09%；种植园用地1342.62万亩，占比4.23%；林地19044.00万亩,占比59.93%；草地210.49万亩，占比0.66%；城镇村及工矿用地2462.17万亩，占比7.75%；交通运输用地556.35万亩,占比1.75%；水域及水利设施用地1889.65万亩，占比5.95%；其他土地485.16万亩,占比1.53%；

5、湿地353.41万亩，占比Ll1%。农业生产条件得天独厚。湖南地处我国中部、长江中游，属亚热带季风湿润气候，年平均气温16180C,年平均降水量12001800mm,气候湿润、四季分明，热量充足、雨热同期。东、南、西三面环山，地势西高东低、南高北低，形成向东北倾斜开口的不对称马蹄状。河网密布，水系发达，湘江、资水、沅水和澧水等四大水系覆盖全省，天然水资源总量为南方九省之冠。土壤类型以红壤、黄壤为主，水稻土约占五分之一。湖南素有“鱼米之乡”“九州粮仓”“湖广熟、天下足”等美誉，主要农副产品产量均位居全国前列，其中稻谷面积常年居全国第一、产量第二，芭麻、茶叶产量分别居全国第4位和第5位，湘莲产量居

6、全国首位。全省耕地总体呈现“总体结构优、利用程度高、分布多样化”特征。耕地结构总体较优。全省耕地5431.71万亩，呈“两分旱土八分田”的地类格局。其中水田4526.87万亩、水浇地L94万亩、旱地902.90万亩,分别占比83.34%、0.04%和16.62%；耕地地势总体平坦，坡度15。以下的耕地占比达90.65%,25。以上耕地仅占2.15%,主要分布在大湘西地区；耕地集中连片程度和规模化程度较高，集中连片度达72%。耕地利用程度较高。全省耕地质量呈“中等为主,优高为辅，低等较少”的总体特征。优等地占比19.44%,主要分布在洞庭湖平湖地区；高等地占比23.42%,主要分布在湘南丘岗地区

7、；中等地占比46.90%,主要分布在湘中丘岗地区；低等地占比10.24%,主要分布在山地区。耕地可利用状况总体较好，全省可以长期稳定利用耕地占比达98.83%o耕地分布复杂多样。全省耕地主要集中在北部洞庭湖区和中部地势较为平坦的丘陵地带。洞庭湖平原区耕地面积占比约26%,区内优质耕地集中分布，灌溉水源充足，是重要的粮棉油生产基地；湘中丘陵盆地和环洞庭湖丘岗地区耕地面积占比约38%,区内光热水土条件和交通区位优势明显，农业资源丰富，是现代都市农业和粤港澳大湾区“菜篮子”基地；山地区主要包括武陵山、罗霄山和南岭区域，耕地面积占比约36%,区内耕地形态破碎，陡坡耕地数量较多，是全省重要的特色旱杂粮生

8、产基地。第二节成效与问题作为传统农业大省和粮食主产省，湖南省委、省人民政府始终站在维护国家粮食安全、生态安全和社会稳定的高度，多措并举，坚持以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住了耕地红线，在实施耕地数量、质量和生态“三位一体”保护方面取得显著成效。牢牢守住耕地红线充盈“天下粮仓强化耕地保护目标管理，强化属地责任，严格落实了国家下达耕地保护任务；全面推行“田长制”，基本构建形成了党政同责、部门协同、上下联动、网格覆盖的耕地保护责任体系。加强耕地质量建设，连续多年全省粮食年度产量在600亿斤以上，切实履行了作为长江中下游农产品主产区、长江中游平原商品粮生产基地的使命担当，筑牢了粮

9、食安全的“压舱石”。.保障合理用地需求助推经济社会发展。建立补充耕地指标调剂机制和耕地保护差别化管理制度，按照“要素跟着项目走”原则全力保障重大项目落地，服务乡村振兴战略和“五好”园区建设，实现了耕地占补数量和质量双平衡。近年来，全省各类建设用地项目落地得以保障，城乡建设、新型工业化和城镇化不断推进，经济增速高于全国平均水平，全省地区生产总值跨入“3万亿俱乐部”。统筹推进化零为整逐步优化耕地布局。通过以土地整治为重要抓手，大力推进高标准农田建设，先后实施了环洞庭湖基本农田建设重大工程、娄邵盆地基本农田建设重大工程和连片推进农村土地整治示范县建设等土地整治重大工程，推动了田、水、路、林、村综合整

10、治，农业生产生活条件大幅改善。因地制宜实施旱地改造水田工程、城乡建设用地增减挂钩项目，探索推进全域土地综合整治试点，着力解决耕地细碎化和资源利用低效化问题，全省耕地布局逐步优化。“十二五”以来，全省累计建成集中连片、旱涝保收的高标准农田3152万亩，同步实施高效节水灌溉150万亩，耕地亩均粮食综合生产能力增长10%。齐抓共管耕地保护“同心圆”逐步构建。近年来，在各级党委、政府的领导下，各级各有关部门从调查监测、规划管控、用途管制、执法问责、宣传教育等方面实施耕地全过程管理，建立健全“天空地网”综合监测体系、月清“三地两矿”和“图斑快递”机制，实施“变化发现一问题核实一任务交办一整改销号”全流程

11、耕地监管，部门协同、上下联动、齐抓共管的耕地保护新格局初显成效。站在历史和全局高度，仍需清醒看到，与“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”的要求相比，全省耕地保护还存在一些突出问题。违法占用耕地和乱占耕地建房问题仍然突出。通过采取“长牙齿”的硬措施，持续推进农村乱占耕地建房专项整治行动，开展“大棚房”“违建别墅”清理等专项整治,清理批而未供土地和闲置用地，尽管全省乱占耕地态势有所缓解，但卫星监测到每月仍有一定数量耕地流失，耕地保护例行督察仍然发现不同程度违法违规占用耕地问题，乱占耕地建房仍然面广量多，问题突出。耕地落荒和耕地“非粮化”问题依然严峻。调查显示,第二次土地调查到第三次国

12、土调查期间，全省耕地净减少759.13万亩，主要流向了园地、林地、草地等其他农用地,耕地“非粮化”问题严重。此外，利用耕地发展林果业和挖塘养鱼现象大量存在，工商资本大规模流转耕地改变耕地性质较为普遍，农村青壮年劳动力短缺使得耕地抛荒问题也十分突出。尽管多措并举推进专项整治，耕地“非农化”“非粮化”情况逐年下降，但总体上仍然高位运行。耕地提质改造和污染治理任务仍然艰巨。近年来，大力推进高标准农田建设和中低产田改造，耕地提质工程取得一定成效。但部分耕地受农业生产障碍因素制约，产量相对低而不稳，中低产田数量较大，提质改造任务仍然较重。同时，我省有色金属开采历史悠久，耕地土壤中重金属背景值高，虽耕地污

13、染治理工作持续推进，但修复治理涉及面广、政策性强、技术要求高，全省污染耕地治理任务仍然十分艰巨。部门联动和耕地保护意识有待提高。尽管共同保护机制初步构建形成，但部门间形成的政策合力不够，具体工作中仍存在职责交叉、边界不清晰等问题。部分地方政府主体责任意识不够强，存在保障发展中突破“用地常规”，违法违规占用耕地监管不到位等现象。部分农民依法用地法律意识淡薄，违法占用耕地建房或改变耕地用途行为仍有发生。第三节形势与挑战应对粮食安全危机要求严守耕地红线。习近平总书记反复强调粮食安全的极端重要性，明确指示粮食安全是“国之大者”。从全球看，据联合国2021年世界粮食安全和营养状态报告，受新冠疫情等因素影

14、响，2020年粮食短缺人口大幅增长，占全球人口10%的人口正面临饥饿,中度或重度粮食不安全发生率增至30.4%,全球近三分之一的人口，无法得到营养充足的食物。从全国看，尽管我国实现了粮食生产“H一连增”，口粮自给有余，但粮食供需形势依然严峻。据2021年国民经济和社会发展统计公报和海关总署发布数据，2020年粮食进口L6亿吨，同比增长18.1%o从全省看，人多地少是基本省情，我省人均耕地0.82亩，仅为全国人均数量的60%,逼近联合国世界粮食计划署人均0.8亩的警戒线。作为粮食主产区和重要的粮食输出省份，必须牢牢把住粮食安全主动权，始终紧绷粮食安全这根弦，以稳产保供的确定性来应对外部环境的不确

15、定性。确保耕地“实至名归”要求严格用途管制。党中央、国务院关于耕地保护的要求非常明确，“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。立足新发展阶段，必须把握好耕地保护与城乡统筹、与经济发展方式转变、与生态文明建设的内在联系和发展规律，以用途管制为核心全面落实耕地保护“双平衡”制度。严格规范耕地“占补平衡”制度，耕地流向非农建设用地的，严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”，确保补充耕地真实可靠。严格落实“进出平衡”制度，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，必须在年度内补足数量相等、质量相当的可以长期稳定利用耕地。充分运用现代信息技术，结合实地巡查等方式，及时发现、处置耕地“非农

16、化”“非粮化”问题。面临资源环境约束趋紧要求创新保护机制。实施国家重大战略、推进以县城为重要载体的城镇化均需用地要素保障，规划期内土地需求规模将大幅增加，耕地资源的供给更趋紧张，“保”“用”矛盾日益突出，新的趋势性变化给耕地保护工作带来新的使命要求。耕地结构性和区域性问题愈加凸显，落实“先补后占、占优补优、占水田补水田”难度日趋加大，耕地保护面临着数量、质量和生态等方面多重压力。全省耕地后备资源结构不均衡，耕林资源交叉导致矛盾突出，集中连片度和耕地有效转化率较低,有效资源极其有限。全省补充耕地指标也极不均衡，耕地数量指标在丘陵和低山丘岗区相对较多，而水田规模指标则在洞庭湖平原区相对充裕。长株潭地区用地需求旺盛，但耕地后备资源匮乏，补充耕地指标大多采取异地购买。健全耕地保护政策制度体系，构建合理的省级统筹调剂机制势在必行。践行人民至上理念要求突出保护农民利益。耕地既是生产资料，也是生活资料，是农民安身立命之本，也是广大农民在城乡间自