从旧三角到新三角 环境信息法权结构变塑论 附环境信息法立法探讨：背景、内涵及时代使命.docx

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1、摘要：基于生态文明与信息文明并存发展的时代背景，环境信息管理到环境信息治理思 想的转变意味着我国环境保护与治理创新工程需要打造信息共建、信息共治、信息共享三目 标相互吻合的环境信息治理格局。目前我国以管理者一元主导的“旧三角”环境信息法权结 构已经不能适应生态文明信息化时代发展的需求。在对当前环境信息法权结构之基本样态和 结构性困境进行解构辨识的基础上，提出重塑“三角中柱互动运行法权结构”即“三角法权 结构绕中柱功能互动运行之环境信息法权结构”命题具有重大意义。就重塑的基本原则而言, 应重点遵循有限权利原则、分权与制衡原则和权利自治原则；就重塑的具体路径而言，可从 厘清管理者的权力边界、搭建一

2、体化的环境信息交流平台、强化环境信息权利对权力的监督 与制约、实现公众环境信息权的法律再造等核心方面共同推进。“新三角”环境信息法权的 结构重塑，将推动生态文明信息化时代的环境信息法治建设工程向共建共治共享的目标迈 进。关键词：环境信息权力；环境信息权利；法权结构；结构样态；结构变革；结构重塑 目次一、问题提出与研究进路二、环境信息法权结构“旧三角的基本样态和结构性困境三、环境信息法权结构“旧三角变革的主要原由、逻辑进路和目标任务四、环境信息法权结构“新三角”重塑的基本原则与主要路径五、研究结论与未来展望一、问题提出与研究进路地球人类已进入生态文明与信息文明并存发展的时代。依据环境法权结构理论

3、学者提出 的“环境法权结构是环境法的核心范畴”范式见解，本文主张环境信息法权结构为生态文明与 信息文明并存发展时代的环境信息法的核心范畴。所谓环境信息，是指反映环境科学的最新情报、指令和信号及其诸多有关方面动态变化 的信息，是经过加工后能被环境主管部门、企业及公众利用的信息，是人类环境保护实践中 认知和解决环境问题所必需的一种共享资源。从环境信息管理到环境信息治理思想的转变， 意味着我国环境保护与治理创新需要实现“环境信息权利和环境信息权力”之间的良性互 动，培育形成环境信息共建共治共享的治理格局。但如何实现“环境信息权利”和“环境信息 权力两大环境信息治理机制在各自的边界内相互促进、相互制约

4、、竞争成长，衡调不同治 理主体的多元环境信息利益冲突，达成环境信息“良法善治的目标，则需要将其置于“环境 信息法权结构这一核心理论范畴之下加以探析。所谓环境信息法权结构，是指环境信息法权总量中权利要素和权力要素两者的结构组合 及功能态势。环境信息法权结构理论是可以通过不断诠释、制度化从而得以实际运用的一种 变革性理论，环境信息权利和环境信息权力是其“基石范畴”。环境信息法权结构理论是一个 包括核心理念、主要制度、策略措施等不同内容的系统理论。完善中国特色社会主义环境信 息法律制度，推动国家环境信息治理体系和治理能力现代化，需从战略高度重视环境信息法 权结构问题。我国目前以管理者一元主导的“旧三

5、角环境信息法权结构已经不能适应生态文 明信息化时代发展需求，不能为共建共治共享的环境信息治理格局的形成提供内生动力，因 此这种环境信息法权结构昭待变革重塑。基于以上认识，本文试图提出重塑“三角中柱互动运行法权结构”即“三角法权结构绕中 柱功能互动运行之环境信息法权结构”命题。此命题提出的价值意义主要在于其是能实现环 境信息共建共治共享目标所需的多元智慧,可突破传统重权利范畴和权利义务关系的语义分 析法理学的局限，寻找到利益平衡视角下环境信息规制应有的新向度，符合新时代环境信息 立法转向的内在要求。于此，木文在对我国目前“旧三角”环境信息法权结构的基本样态和结 构性困境进行解识的基础上，挖掘环境

6、信息法权结构变革的主导原因和根本原因，进而就环 境信息法权变革的逻辑进路和目标任务进行分析，最终提出“新三角”环境信息法权结构重塑 路径，以期为环境信息法核心范畴之建构提供理论支撑和决策参考。二、环境信息法权结构“旧三角的基本样态和结构性困境（一）环境信息法权结构“旧三角”的基本样态环境信息法权结构是调整环境信息社会关系、维护环境信息社会秩序的基本构架，也是 管理者、污染者和公众三大法权主体共同作用的组织脉络。环境信息治理需要通过法治保证 提供一种稳定高效的利益博弈框架以防范治理陷阱,从而实现环境信息法权主体间有效的互 动合作。然而，我国目前环境信息立法实践仍存在大量的环境信息权力规范，体现出

7、一种强 烈的，管理型法，或，压制型法，表征。相对而言，环境信息权利则处于弱势的、被挤压的困境， 呈现出法定化不足的基本样态。环境信息权力规范与环境信息权利规范之间存在的内在张力 和冲突，使得环境信息风险时代的环境信息法律制度配比失衡，导致环境信息治理面临供给 不足、供给不力和供给不能的尴尬处境。在环境信息治理现实图景中，仍秉承管理者的环境 信息利益为最高准则，缺乏明确的环境信息利益保护机制，以致污染者和公众的环境信息利 益被管理者所淹没和吸收。环境信息法权结构仍存在诸多不协调，环境信息权力与环境信息 权利“互侵”的现象屡见不鲜。由此可知，我国目前的环境信息法权结构仍是以管理者一元主 导的“旧三

8、角”环境信息法权结构，即“三角互侵式法权结构”（见图1）。（二）环境信息法权结构“旧三角”面临的结构性困境从法权结构特征来看，以管理者一元主导的“三角互侵式法权结构”只表现出有限的民主 化特征。这就导致现有的环境信息法律制度设计从一开始就未打算让污染者和公众真正享有 完整的环境信息权利，反而是在扩张管理者的环境信息权力。环境信息权力的不当扩张，给 污染者和公众的环境信息权利带来潜在的威胁）也给环境信息治理造成无形的压力，使得以 环境信息权利体系为主的结构性张力难以有效应对环境信息权力的侵蚀。并且，这种法权结 构是单项的、闭塞的，难以形成环境信息各法权主体之间的良性互动，难以实现环境信息法 权之

9、有效配置，难以协调环境信息权力和环境信息权利内外部的冲突和对抗。现代环境信息治理问题的实质就是各环境信息法权主体之间的法权配置问题。从法权配 置的整体维度来看，“旧三角”环境信息法权结构的法权配置表现为“两头小中间大”的畸形样 态，即管理者的环境信息法权明显强于污染者和公众的环境信息法权，环境信息权力在法权 运行中处于主导性、支配性地位，而环境信息权利处于弱小的、被支配的地位。环境信息权 力对环境信息权利构成的某种挤压，使得后者营养不良、保障不力。管理者的环境信息权力 对污染者、公众之环境信息权利的吞噬，碎片化的环境信息权利对环境信息权力的反抗，久 而久之就形成三者之间环境信息法权关系的异化。

10、从法权配置的具体维度来看，这种法权结 构的法权配置主要表现为管理者扩张的环境信息权力，污染者残缺的环境信息监督权和公众 环境信息知情权并未得以很好的落实。这就造成环境信息治理只能依赖于权威体制下的环境 信息权力主导路径，忽视了环境信息权利在治理过程中的重要价值。由此可见，“旧三角” 环境信息法权结构的法权配置难以在治理层面真正平衡环境信息权力-环境信息权利”、“环 境信息权力-环境信息权力”以及环境信息权利-环境信息权利之间的潜在冲突，不利于新兴 环境信息权利的诞生。综上，目前我国“旧三角”环境信息法权结构造成了环境信息法权主体之功能缺位或角色 扮演的负激励，管理者内部复杂的自我保护体系也使得

11、环境信息的同质（非异化）传递受到 阻碍，进而出现环境信息治理运作停滞甚至倒退的现象。“法律始终处于一个致力于解决新 问题并试图将旧问题处理得更好的动态过程之中。“在这个动态过程中，环境信息法权结构 应处于不断调整、优化、完善的状态。合理的环境信息法权结构是实现现代化环境信息治理 的制度基础，环境信息法权结构的良性运行是实现环境信息治理的有效保障。环境信息治理 应建立在多中心网络关系之上，而不是管理者唱“独角戏多中心的环境信息治理意味着管 理者不再是单一的环境信息法权核心。这种变化的基本方向与主要特征是机构改革后的环境 信息行政管理创新和环境行政法治建设需要增加更多的民主因素-平等性、参与性、互

12、动性、 可选性、监督性、救济性，即需要培育形成环境信息共建共治共享的治理格局。环境信息的 共建、共治、共享需从环境信息资源整合、环境信息治理过程和环境信息成果分配三个维度 去把握：环境信息共建强调合力合资，环境信息共治强调合智合作，环境信息共享强调共益 共赢。“共”字凸显了环境信息治理的公共性，正是“旧三角环境信息法权结构薄弱之所在。 “旧三角”环境信息法权结构的变革重塑迫在眉睫。三、环境信息法权结构“旧三角变革的主要原由、逻辑进路和目标任务（一）环境信息法权结构“旧三角变革的主要原由事物的产生、变化和消灭都是内因和外因共同作用的结果。法权结构并非静止不变，而 是处于不断的变迁之中。多层共治的

13、新结构，势必会引发法权关系的结构性调整。环境信息 法权结构变革作为环境信息权力经由功能性分解和结构性分离而逐步向环境信息权利让位 回归的过程是内因和外因共同作用的结果。管理者、污染者与公众之间的法权博弈是影响现代环境信息治理法权结构变革的主要因 素。依据法权结构中心主义，三者之间的法权关系是环境信息世界中最重要的基本关系。在 现代环境信息治理发展新格局日趋明显的情景之下，管理者、污染者和公众在一定程度上由 于各自的环境信息行为目标与运行价值的各持己见而产生法权博弈。而当多方环境信息利益 相互交织在一起时，就会产生多元环境信息法权之间的激烈博弈。这种多元环境信息法权博 弈孕育着现代环境信息治理的

14、基本法权结构体系。通过环境信息法权主体之间体制的组合和 力量的整合，使得法权结构之分治形成合力达到聚能治理的效果，从而促使环境信息治理迈 向多元合作共治的新格局。由此可见，环境信息法权主体之间体制的组合和力量的整合是推 进现代环境信息治理法权结构变革的根本原因，亦即内因。生态文明信息化时代的发展是现代环境信息治理法权结构变革的外部原因。信息化时 代，”信息成为最重要的战略资源”。信息科学的进步，为环境信息制度创新发展提供了技术 条件。国家信息基础设施的不断完善，为环境信息治理改革发展打下坚实的基础。我国目前 的“旧三角”环境信息法权结构已经不能适应生态文明信息化时代发展的需求，不能有效解决 环

15、境信息治理领域中“管理者失灵”的问题，无法达成环境信息综合治理的目标，其必将被更 加科学合理的环境信息法权结构所取代，这便是现代环境信息治理法权结构变革的外部原 因，亦即外因。（二）环境信息法权结构“旧三角”变革的逻辑进路法益是指法所承认、保障或调整的利益。任何类型的权利以及由此而衍生的相关公共权 力，无非是某种应受法律保护的利益的法定化形态，或者说公共权力和权利的存在必有其赖 以存在的利益基础。在环境信息法权结构中，环境信息权利来源于受环境信息法律保护的环 境信息利益；环境信息权力是为维护环境信息公共利益而设定的，是实现环境信息公共利益 的重要工具。环境信息利益的地位变化构成环境信息法权结构

16、变革的逻辑基础。对环境信息 利益的法律实现路径的探讨应成为环境信息法权结构变革的逻辑起点。具体来看，环境信息 利益的法律实现路径主要有二：一是将环境信息利益上升为某种受法律保护的环境信息权 利，通过主体行使权利的方式予以保护；二是通过赋予管理者以环境信息权力，对公共环境 信息利益予以保护。环境信息权利是环境信息法益配置的第一性配置手段,环境信息权利因之构成环境信息 法权的基础。环境信息权利是环境信息利益主张的正当性表征，是正当的环境信息利益主张 制度化的体现。产生于需求的环境信息利益主张能够促进法权主体之间的协商、博弈，从而 促进社会根据可供资源的状况不断调整原有制度以形成新的制度，并基于整体利益最大化的 目标配置法权资源，最终以环境信息权利的形式固定下来。在信息社会实践中，众多基于信 息的权利主张表明权利是法律切入信息问题的关键，因此需重视环境信息权利的构建，加快 环境信息权利的制度落实。有学者提出“应当修订宪法、