超越条块：数字平台何以推动社会治理协同.docx

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1、超越条块：数字平台何以推动社会治理协同U（摘要）条块关系作为中国纵向府际关系中基本的结构性安排和市域社会治理的基础性课题，治理的关键不是消除，而是对条块分割的适度纠偏。通过对开封市市域“一中心四平台”运行机制的观察，发现数字平台通过搭建纵向“五层贯通”的治理格局和横向多网、多部门、多主体协同的组织结构，辅之以“限时督办”的考核机制，实现了“一个端口入，一个端口出”的闭环工作流程，能够有效协调条块关系，改善权贲不清和责任推诿问题。其内在运行机制可归纳为通过政治赋权重整条块关系的权威要素，借助于协商确权完成重塑条块关系的前提条件，将弹性空间作为平台重塑条块关系的核心价值，通过技术赋能降低条块协同的

2、制度成本，将构建完备的督办制度作为平台协同条块的保障机制。相较于已有研究，本文将数字技术对条块的整合作用从“工具价值”扩展至“参与主体”，跳出“非条即块”的传统思路，从而开辟出一条技术赋能条块关系整合的研究新路径。（关键词）条块关系；数字治理；组织结构；政府职责体系：协同治理（中图分类号）D630（文献标识码）A（文章编号）2095-8048-（2024）03-0102-11一、问题的提出党的二十大报告提出：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”（1）在推动转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构的过程中，显然无法绕开条块关

3、系这一中国纵向府际关系中的基本结构性问题（2）。近年来，为了不断优化政府职责体系和组织结构，发挥条块协同的治理合力，实践中涌现了很多体制机制创新的鲜活案例。例如，通过增设领导小组等临时性机构协调条块关系（3）；借助运动式治理的形式推动条块联动、提升资源动员能力（4）；通过赋予街镇“吹哨”的权力，增强基层调动区县职能部门参与基层治理的能力（5）,等等。总体而言，虽然这些治理创新的发生机制有所不同，但其背后的逻辑是一致的，即根据治理场景的现实需要，在“条”或“块”之间进行权力调整或整合的非常规性运行机制。需要正视的是，世界百年未有之大变局正在加速演进，在充满不确定性的风险社会下，社会治理场景是多变

4、的、复杂的，这决定了社会治理需要从应急性、临时性的非常规治理机制转变成更具适变性、灵活性的常规治理机制。在转变的过程中，除了常规的机制创新外，数字技术革命或将成为推动基层治理变革的重要力量，甚至为组织结构的再造提供一种新的思路。目前，虽然学界对“数字治理”“数字赋能”等议题已经给予了大量的关注，基本集中于数字技术在提升政府组织治理效率（6）、拓宽治理边界（7）、重塑治理流程（8）方面，但在“政府”概念的处理上较为笼统，基本是把政府组织”作为一个整体来解释。然而，政府组织结构并不是“铁板一块”，而是由按照行政层级设置的“块块”与按照职能分工的“条条”共同组成的，并且“条条”“块块”是按照不同的治

5、理逻辑运行的。这里的问题是，伴随着数字技术在社会治理领域的不断创新应用，是否能在保持原有组织结构相对稳定的前提下弥合条块分割现象？其具体的实现机制是什么？又会对推动基层治理现代化产生哪些深刻的影响？回答这些问题，对于持续推动政府职责体系和组织结构的优化，以及丰富关于数字时代社会治理范式转变的讨论，都具有重要的意义。二、数字技术推动条块协同的必要性与可能性在基层治理实践中，条块间的分工协作本是共同责任驱使下的应然选择。首先，“条”和“块”因业务分工不同需要协同合作。在区县层级事实上演变为“管政府的政府”的背景下(9),“条条”的主要职能是出台指导性意见和进行政策设计，但多数事项的真正落实则要依靠

6、“块”，即基层政府的落实，因而“条”需要块的配合。同时，“块块”在执行过程中也需要争取上级的关注和资源支持，因此也需要通过做好工作来换取“条条”的支持。其次，基层治理的复杂性、突发性、综合性需要条块间的密切配合。基层政府作为“块块”，规模虽小，级别虽低，但其治理范围却几乎“面面俱到”。然而受制于资源约束，力量、信息和专业知识的有限性，以及权限的限制，通常难以凭借一己之力有效履职，需要借助“条条”赋能解决问题。最后，条块因竞争而主动采取合作。上级政府的注意力、资源和职位是稀缺的，为了竞争稀缺的资源，“条条”也会主动选择条件好、关系好和容易出成绩的“块块”合作。同样道理，为提升业绩，“块块”也会选

7、择资源丰富的上级职能部门进行业务交流、建立紧密合作关系(10)O尽管理想状态下条与块应当相互嵌入、互相支撑(11),但在复杂的基层治理实践中，条块矛盾在基层表现仍然比较突出。一是治理碎片化。基于“条条”与“块块”管理本位的矛盾，会造成在某些公共事务的管理上相互推诿、扯皮(12)O二是回应的低效性。由于同级政府的职能部门条条”之间行政级别相同，并不具有命令一服从关系，造成职能部门间资源处于分散状态，难以形成资源的优化组合(13)。而且，下级“块块”与上级“条条”也属于同级别的行政单位，造成属地责任的“块块”向上协同同级别“条条”比较困难。三是科唇组织的僵硬化。在科层制下，权力的运行逻辑是自上而下

8、，因此上级部门在制定政策过程中通常存在信息不对称，在缺少执行主体“块块”参与下制定出来的政策很有可能存在质量不高、执行效果不好的情况。四是“职责错位”。一些条条部门将本属于自己部门的工作和责任交给基层，自己进行“督查化”指挥，把自己从工作的合作者转变为基层工作的监督者，逐渐成为基层政府的上级考核部门(14),而基层政府几乎不存在政策议价空间，被动无条件执行，自身的职能被碎片化，造成基层治理能力不足。新中国成立以来，条块关系已经进行了多轮次的改革和调整，但条块矛盾和分割等问题始终存在，甚至一定程度上形成了钟摆式的拉锯过程，出现了所谓“一放就乱，一乱就收”的循环和困局。党的十八大以来，随着党中央多

9、次强调推动治理重心向基层下移，并连续做出重要部署，各地开始实质性地推动治理中心下移，希望缓解基层权责失衡的问题。然而在实践中，很多地方只是单纯将事权和责任向基层下压，而财权和资源仍停留在上级政府尤其是条线职能部门手中，反而加剧了基层治理中的条块矛盾，使得基层面临“有限资源，全面责任”的行动悖论，掣肘了基层治理效能发挥。与改革实践相对应，国内学界围绕条块关系问题进行了大量且卓有成效的研究。归纳而言，当前有关基层条块关系及其整合路径的研究主要有三种典型的视角。一是宏观的制度架构层面，特别是从中国特色的党政体制的视角去审视条块关系整合问题。比如，景跃进认为，“党政体制是理解中国国家治理的关键词,以共

10、产党为核心的政权组织结构，可以实现对政府部门资源的重组，一定程度克服条块分割问题(15)o二是捋顺机制的视角审视条块关系的协调整合问题，这也是近年来相关研究的主流切口。例如，前文提到的领导小组制、项目制、“吹哨报到”等，既是实践创新的代表，也受到了学界的广泛关注。三是有部分学者关注到了数字技术在条块协同方面的功能和作用，但相关研究不仅数量较少且缺乏对内在运行机制的系统归纳。例如，彭勃、刘旭以一个镇级城运中心的数字化平台运行为研究对象，探讨了数字化转型背景下基层条块统合的工作路径(16)。陈天祥以广州越秀区数字政府实践为案例，指出数字技术通过对政府的“结构嵌入”和“关系嵌入”，在一定程度上改变政

11、府内部结构以及政府与社会间权力、规则和信息等结构要素，优化了科层运行机制，有助于打破条块分割，提高基层治理的回应力(17)o上述研究对于理顺条块关系、整合条块资源、凝聚治理合力，显然具有重要的参考价值。但是，已有研究关于技术对条块的整合仍然囿于“块块对条条的整合”或“条条对块块的整合”的调整权力分配的传统路径。鉴于此，本文将把技术作为“工具价值”的研究视角扩大到“参与主体”的视角，跳出“非条即块”的研究思路。具体来看，随着数字技术的全方位渗透，势必会推进政府的组织结构与运行过程的变革，其中在条与块关系平衡方面会带来何种影响，同以往机制创新又会存在哪些不同，能否从临时性、不稳定的机制创新走向制度

12、化的机制创新，这是本文讨论的重点。为了完成上述研究目标，本文选取了河南省开封市市域社会治理“一中心四平台”实践运行作为观察对象。之所以把研究对象定位在市域层面，理由有三个：一是2015年修改立法法后，赋予所有设区的地级市地方立法权，这就为数字治理能够推进条块关系制度化发展提供政策依据；二是数字治理必然要依托数字技术和数字平台，从数字平台实践的角度看，地级市因在资金、人才和规模方面的优势，成为数字技术平台创新的最主要的载体；三是在城市化进程之下，我国县的数量由改革开放前的稳定状态进入明显减少的时期，城市的数目在不断增加，这既是经济繁荣、社会进步的重要标志，也是治理重心转移的一种趋势，因此以市域数

13、字平台的社会治理作为观察对象更具现实意义。研究方法方面，本文作者在2022年11月和2023年6月两次与开封市、区和乡镇三级城市综合指挥中心进行了专题座谈，并与市级综合指挥中心负责人进行了两轮深度访谈。文中所涉及经验材料，如无专门指出，则均来自于田野调查。三、案例呈现：数字平台重塑条块关系的运行机制开封，简称“汴”，古称汴京。地处华中地区，位于黄河中下游平原东部，地处河南省中东部、西与省会郑州毗邻，东与商丘市相连，南接许昌市和周口市，北依黄河。截至2022年，全市共下辖6区，4县，面积共6118平方公里，共77个乡镇，38个街道、2027个村委会，437个社区居民委员会，全市常住人口为469.

14、4万人(18)o近年来，随着经济和社会的快速发展，社会结构经历了深刻的变化，民众的利益诉求变得日益多样化。开封市在城市社会治理方面遭遇了若干新的问题与挑战。一方面，事务管理的碎片化成为一个显著问题。这主要是因为各部门之间信息整合程度不足以及协调机制不畅，导致基层治理在面对治理难题时缺乏及时和有效的响应能力。另一方面，城市社会的开放性、流动性和复杂性，使得传统的、界限明确的区街管理体制不再能有效承担基层社会治理的重任。这要求在更广阔的治理单元和空间范围内，重构基层社会治理体系，形成新的基层社会治理格局。恰逢此时，数字化治理方式的创新与应用正在兴起，党的十八届五中全会公报提出“国家大数据战略”，这

15、为开封市将市域作为基层社会治理的支点，推进数字化治理提供了客观条件。2019年以来，经党中央批准，中央政法委着力推进市域社会治理现代化，并组织开展全国市域社会治理现代化试点工作，开封市成功入选市域社会治理第一批全国试点城市，这为“开封市平安建设促进中心（一中心四平台）”的推进与创新，创造了良好的政策契机。（一）纵向：“五层贯通”的治理格局开封“一中心四平台”的基本组织架构在纵向上贯通五个层级，由高向低依次是：市级综合指挥中心，县（区）综合指挥中心，乡镇（街道）综合指挥室，乡村（社区）研判室，网格长+网格员共五个层级。五级平台纵向流转过程如下。每个网格的全科网格员（专职网格员）是网格内各类事项信

16、息的搜集者和发起单元，发现问题后上报网格长，能解决的问题即刻解决。网格内解决不了升级为二级事件，通过指挥系统上报至村（社）研判室，由村社处置。经研判，村社确实无法解决，再上报至乡镇（街办）综合指挥室，事件也就自动生成为“三级事件”。乡镇（街辩）指挥室将三级事件分派到本级对应的职能科室、站所进行处置。需要县（区）层面处理的四级事件，则上报给县（区）综合指挥中心，通过系统自动分派或指挥中心研判后，分派到县（区）对应职能部门进行处置。同理，五级事件由县（区）综合指挥中心将事件上报给市综合指挥中心，由中心分派到市级对应职能部门调处、解决。当事件处置完成后，系统向网格长及时反馈结果，由网格长确认解决结果，决定是否关闭系统。在纵向上，从网格员到市级平台，通过五层平台打通自下而上的信息传递通遒，实现基层治理信息双向流动、双向交办的回应渠道。（二）横向：多网、多部门、多主体协同的组织结构开封市级综合指挥中心搭建了跨层级、跨部门的“智慧开封”网络大数据平台，集成联通了各单位横向、市县街道纵向的数