公众参与：由制度原理到制度细节.docx

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1、公众参加：由制度原理到制度细微环节公众参加是一种生活化的民主观念，最初是作为一种工作作风被引入党和国家的文件及行为要求中的，后来则随着法治国家进程而日益成为各级政府依法行政的制度要求。在党的十六大、十七大、十八大报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善公众参加制度，保障公众的“知情权、参加权、表达权、监督权”。可以说，公众参加在今曰之中国不仅具有“政治正确，而且具有制度正确”。各级政府及其部门如不能在其职能范围内建立起行之有效的公众参加制度，就很难跟上政治体制改革的新式话语和节奏，也很难有效开展群体性事务治理与社会管理创新。“走过场：公众参加遭受公信力危机尽管中心和各地制定了大量关于公

2、众参加的政策和法规，某些地方也在典型案例中体现了公众参加的正能量，这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭受公信力危机，典型指责是“走过场”。分析这种印象的深层缘由，首先是制度不到位、不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重仿照轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中，不做仔细的调查探讨，不对自身阅历予以总结反思，照抄照搬先进典型与模范立法，在执行中又虎头蛇尾，导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依靠，对于现代的开放型行政模式存在误会甚至抵触。上行下效，假如各级领导干部不主动学习适应并示范性执行新制度，其制度效果可想而知。再次是公众在参加过程中

3、的组织化与利益表达实力尚有欠缺。公众参加是一种民主生活方式，公众和官员一样都须要一个学习与适应的过程。对于公众而言，特殊须要在参加过程中学习如何理性有效地表达个人看法以及如何通过协商沟通形成团体性看法。上述种种，导致公众参加在许多地方日益形式化和空虚化，逢听必涨”式的参加无效现象和公众对政府吸纳民意的悲观心态同样在恶性地相互强化，可以说，我们正面临着公众决策中的实效性不足的困扰。公开一参加一问责：公众参加须遵循制度逻辑提高公众参加的实效性，须要我们在制度原理上对公众参加有更彻底的认知。公众参加是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效须要一个相对完备的制度体系的支撑，否则孤掌难鸣。民主决策的原理

4、遵循公开一参加一问责的制度逻辑。首先，参加以公开为前提。假如事先没有充分的信息公开与背景说明，公众的参加就只能是盲人摸象，而政府的开放参加也只能是一种走过场。为增加参加的实效性，公开的阶段须要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。其次是公众参加的程序制度。公众参加不是一窝蜂，而是须要依据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参加形式，有些只须要通过弱形式的“公告评论”程序进行，有些则须要通过强形式的正式听证会进行。最终是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参加领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，

5、同时对重大决策未经公众参加而造成严峻后果的领导，予以从重处分；二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参加权，倒逼行政机关变更决策习惯。关键性制度细微环节：增加公众参加实效性的突破“细微环节确定成败”。由制度原理进一步往制度细微环节推动，某些关键性的制度细微环节对于增加公众参加的实效性有着突出的意义。第一，行政确定说明理由。“走过场”的公众参加有着一个共同特征，就是只开放参加，不供应说理。这样的处理方式很简单让公众产生参加的挫败感以及对政府的信任危机，价格听证会的“逢听必涨”和参加热忱日益衰竭就是明证。有地方针对这一现象提出了对策：行政确定说明理由制度，要求决策机关对公众看法刚好进行分类

6、处理，公布看法接受状况，对于不接受的须要供应实质性理由。说明理由制度可以将决策引向一个独立于政府和公众的、客观化的公共理性层面。以理服人，不仅能够保证公众参加的实际效果和公众的成就感，而且能够极大提升政府的权威性，达到双赢效果。其次，专家询问与制衡。现代公共决策涉及困难的专业学问与风险管理，专家论证成为必要环节。在“走过场”的公众参加中，专家往往成为政府或个别利益集团的传声筒，丢失其科学性与独立性。为此，政府在专家询问时须要“兼听则明，在公众参加程序中引入专家时须要考虑多元化问题，而公众也须要有聘请和利用专家学问的意识与实力。学问同等才能保证看法和利益同等，这在现代决策中特别关键。第三，建设集

7、成性的参加平台。我们现在大量的公众参加制度是以城市为预设的，农夫在参加上很不便利。建立集成性的农村服务平台，对解决农夫有效参加公共决策的问题特别必要。这一平台可以包括：整合村务信息和政务信息的村网页，政府信息的纸面查询系统和申请回复系统，基于平台的民意收集反馈，基于平台的公众参加的宣扬和组织。集成性的农夫参加平台是一个将“政府信息公开和“村务公开”予以高度集成的网络结构，同时担负着收集民意和组织农夫参加的政治治理功能。第四，社会组织的孵化和培育。中国是人口大国，大国治理存在规模难题，这对公众参加同样构成挑战。就以一个县为例，人口至少几十万，如何在限定的时间内有效开展公众参加呢？这就须要政府激励和弓I导公众依据其行业、爱好实现组织化，这种组织化不是单调地建立各种亲近政府的行业协会，而是允许公众结成一些非政治性的组织和团体，激励公众以多元的团体看法参加公共决策。公众的组织化不是与政府对抗，而是为了提升看法表达的理性程度和行为选择的合法意识，更加便利政府依据法律进行社会治理。这就在公众参加层面引入了社会管理创新的思路，可助推中国建立组织化的、有序的和谐社会。（作者单位：北京航空航天高校）