从城乡规划到国土空间规划(规划相关法律制度和政策梳理包括规划编制与审批和修改管理体系).docx

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1、当前的国土空间规划合并了过去分设在不同部门的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划,其核心内容是对未来的国土空间使用进行组织和安排，即“规划的本质没有改变，组合的是规划对象和地域空间的范畴。笔者从城乡规划工作者的角度，对国土空间规划工作中出现的一些新情况,新耍求进行概要的总结，提出规划工作者需要更新规划观念和知识结构、改造工作方法，以期为广大的城乡规划新参与国土空间规划工作提供借鉴。根据党中央和国务院的部署，将之前分布在不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”，并以此建立全国统一、费权清晰、科学高效的国土空间规划体系：通过国家行政机构改革组建

2、新的主管部门，有序地推进着国土空间规划的制度建设、相关规则的制定以及各层级国土空间规划的编制等工作（潘海俊，赵民，2020）。经过前几年渐进式的改革，从城市规划到城乡规划以及开展城乡协调规划、全域规划和“多规合一”的试点等，规划编制部门积累了一些经验，但面对这样一种体制性的转变和全新规划类型的顶层设计的出台，具体的规划内容和机制等尚不稳定，规划对象和要素间的相互关系也亟待在工作开展的过程中不断清理和整合，工作潦程也还在不断调整和设计之中，因此.在规划人员中存在一些迷茫和困惑也属自然。但应该看到，中国当代城乡规划经过60多年的发展，已经形成了相对独立又内部自治的规划体系，并形成了一套比较完整的工

3、作方法，但也存在着一些问题和难点，尤其是些体制性的问题更是眼碍了规划工作的不断完善，而国土空间规划制度的建立对此可以提供一个改革和改进的契机（6城市规划学刊3编辑部，2019）,因此，本文从国土空间规划实务工作开展的要求，通过与过去城乡规划工作中已经形成的工作内容和方法等进行比较，揭示规划工作%需要更新规划观念和知识结构、改造工作方法，从而为国土空间规划工作作出应有的贡献。I.我国规划工作发展的新阶段我国当代城乡规划源起于1950年代苏联援建项目建设的需要，在借鉴苏联体制并在苏联专家帮助下逐步建立起来。在计划经济体制下，我国实行统的中央计划，并通过各部门分工进行落实贯彻的管理体制.城乡规划因建

4、设而起并为建设服务，因此从形成之初就一直由建设部门主管，这也是城乡规划一直被认为是建设规划的重要原因：而所有的建设都是经济计划的一部分，因此城乡规划也就被认为是国民经济计划的落实和具体化，这也是城乡规划琲以作为综合性规划发挥作用的重要原因（孙施文，2019）.改革.开放以来，在持续学习发达国家城乡规划的先进经脸和方法的基础上，伴随着经济体制改革、城饮化和城市经济快速发展的过程，中国的城乡规划不断改进、充实和完善规划类型、规划内容和相关的管控方式，形成了独具特色的城乡规划制度体系。但也应看到，正是由于行政机构的设置按照专业领域分工，规划职能按规划对象分置,，在行政权力运作规律的作用下，在不断倭定

5、和强化既有思路和方怯技术路径的基础上，各类规划不断拓展规划内容的外延，从而导致：方面，城乡规划尽管在不断地寻求突破建设规划的局限，但基本的职能和架构仍在被延续，设施布局和建设安排仍然是其主要作用，规划内容的不断扩展仅仅成为了这些工作的外部装饰：另一方面，尤其是1980年代中期组建国家土地管理局后又在1990年代末组建国土资源部，土地利用规划也逐渐从保护耕地过渡到对全类型土地的全面管控：进入新世纪后，“五年计划”也从“十一五”开始改称为“五年规划”（即“国民经济与社会发展规划”），并提出了空间化改革的在若干意见中，对国上空间规划的内容也作了非常明确的界定：“整体课划新时代国土空间开发保护格局，综

6、合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。由此可见，国土空间规划的核心就在丁对国土空间的开发保护进行组织，也就是基丁国家发展目标和战略对国土空间使用的综合性安排，“五级三类”的规划体系是为实现从战略谋划到实施行为、从总体部署到具体行动而建立起来的。根据若干意见对国土空间规划体系建设的要求和目标，国土空间规划应当建立的内核和整体架构是：国土空间规划需要从作为国家治理体系组成部分以及国家治理施行亚要手段的角度，全面统合和完善与各类国家治理手段和方式的关系，在国家规划体系中发挥基础性的作用，真正成为保障国家故略有效实施、基于地域空间开展综合治理的

7、运行平台：需要建立生态文明的认识论作为认识世界,认识规划的各类要素和相互之间的关系，并作为规划过程中处理各类要素关系、空间安扑以及进行各类决策的堪本价值观；需要建立以人民为中心、实现高质量发展和高品质牛.活、建设美好家园的方法论，完善规划过程中应对和解决各类问题的原则、方法体系（杨保军，陈鹤，董珂，等，2019）.4.国土空间规划中需要关注的转变结合以上对现代规划发展和时国土空间规划的整体认识，笔者结合自己的体会从城乡规划工作者的角度，对国土空间规划工作中出现的一些新情况、新要求进行概要的总结，以期为广大的城乡规划师参与国土空间规划工作提供借鉴。这里的讨论，是建立在笔者所认识到的城乡规划工作者

8、已经形成的思维和工作方式的基础上的，因此采用了一些对比的方式来进行阐述，目的是为了更好地认识其中的变化和不同，但这些变化和不同本身并不是在对比中建立起来的。而另外有些内容，是笔者以为应当继续保持和发扬的，限于篇幅就不在这里赘述了。4.1 规划体系的转变国土空间规划建立的“五级三类”的体系，延续了“一级政府、一级事权、一级规划”的基本格局，明确了总体规划、专项规划、详细规划的分工和相互之间的关系，从而清晰了国土空间规划的外部结构，为空间治理的开展提供了基本的框架。在规划体系的内部结构方面，在分级分类的基础上，从“战略性”“协调性”和“实施性”的角度定性地进行纵向分解，并且用建立在国土空间堪础信息

9、平台基础上的国土空间规划“一张图”统合各层次规划：而在横向上，将谷类专项规划作为总体规划的组成部分，在编制和审批中要进行协调核对，最终成果要叠加到“一张图”上，由此保证/各类专项规划能够与上下对应的各级总体规划之间的统一。由此可见，通过“国土空间规划一张图”的建制，为各层次、多类型规划之间的统一和上卜贯通提供了基础，应该说，这是规划体系建构中的一大创新，相对于过去的城乡规划体系而言，也是一个重大的转变。尽管城乡规划体系也强调下位规划遵循上位规划，下位规划不违背上位规划，但都是原则性的要求，缺乏实际可操作、可控的手段，因此在实际工作过程中，各个城市的规划编制基本上都是从各自城市出发来研究定位。而

10、为了论证这样的定位，往往需要建构套上位的战略格局和区域前景，因此即使是相邻的城市也是各说各话，而城市之下的各个县市或镇也各走各的路，区域统筹、城市协调等难以有效开展，而专班规划、详细规划与总体规划之间的脱节更为严Ii1.在这样的状况F.规划的审批也只能是一事一议，这也是导致各类规划编制审批周期长的重要原因之.当然，“一张图”制度的执行，保证了规划体系内部的统一，但也又可能造成对下层次规划的束缚，这就要求，一方面上层次规划对下层次规划、总体规划对专项规划的约束是战略性的和结构性的：另一方面卜.层次规划和专项规划应当是在基本约束的条件下进行策略性的应对。也就是说，城市发展战略是在实施国家战略的基础

11、上的城市未来发展的总体部署，专项规划是为实施城市整体故略服务的具体专项体系的安排。尽管“一张图”的概念强谢了对鼓终成果的具体描绘，但如何层层分解，保证战略到实施的统仍然是有许多工作要做的，这也是制定各类规划指南的关键所在。而在实施管理工作中，如何在上乂管控中保持战略性，在中必管控中维护协调性，这是保证规划体系运行的关键所在.但无论如何，已经建立起来的统一贯通、组合严密的国土空间规划体系，要求在各级各类规划编制中，首先需要明画所编制规划的位置及其上下左右关系，不同层级、不同类型的规划具有不同的作用和空间尺度，规划的对象、规划要解决的问题以及规划调配资源的内容和方式、规划管控的对象和方式都不尽相同

12、，因此规划的内容和方法也不相同，这是规划编制工作者在规划编制工作开始之初就要有消解的认识（王新哲，2019）。由于所有规划的成果最终都必须落到“一张图”上，是组合成“张图中的部分，因此如何与上下左右的规划安排精准衔接、相互吻合就成为校核和检验规划成果的全要内容，而不仅仅只是保证自身规划的合理性就可以的，这会极大地影响到规划新思考问题和开展工作的方式。4.2 规划对象的转变规划对象的转变，是规划师最能直观感受到的国土空间规划的内容，也正由于此，前些时期对国土空间规划的讨论往往特别关注于对构成国土空间的各项要素对规划的冲击。但我以为，国土空间规划的完整对象应该是全域、全要素和全行动方略：全域是指空

13、间范围：全要素是指构成国土空间的各项要素，包括了山水林田湖草滩澳海岛等自然空间要素以及城、镇、村等人工环境：全行动方略是指对国土空间构成要素的各类使用方式，即保护、开发、利用、修豆、治理等。国土空间规划的对望不只是国土空间，而是国土空间的使用，即使是原始森林的保护，也是人类对自然环境的种使用方式。因此,国土空间规划的实质是对人类空间使用行为的组织和安排，是对全域范围内的各类空间组成要素的多种使用活动进行统筹安排，而不只是对各类臼然要素或人工环境的空间划定。过去，由于部门分割，城乡规划的对象主要在城、饭、村方面，区域规划在我国直没仃很好地发育起来。城乡规划中为统筹城镇村的关系，就运用城镇体系规划

14、、镇村体系规划来进行区域性的安排，但城镇体系规划、镇村体系规划的实质仍然是“点”与“点”之间的关系，是并不完整的区域性考虑。国土空间规划体系中，全国、省国土空间规划以及市以卜.各级的总体规划，其实质性的工作及其方法应该就是区域规划。城乡规划过去注重于开发建设，而区域规划的重点是统筹协调和组合各类要素之间的关系，因此在思维方法和工作方式上有若较大的差异。以空间地域为单元的综合治理是现代治理的Jg要特征，也是提升我国空间治理能力的关键所在，而国土空间规划作为国家治理体系和能力现代化进程中的重要建制，对于城乡规划背景的规划工作者来说，补上区域规划的认知视角、掌握区域规划的理论和方法，时于开展国土空间

15、规划工作尤为重耍.同时，在国土空间规划工作中，也需要很好根据不同的规划类里和工作内容，区分“点”和“域”的规划，采用不同的规划思维和方法手段，避免错位和僭越。在建立全域规划概念的基础上，需要对各类国土空间组成要素的使用方式及其条件进行深入的分析，这部分的内容相对了原先的城乡规划而言是有班大的扩展：城乡规划过去关注的是城、镇、村，较少涉及到山、水、林、田、湖、草、滩、滇、海、岛等；较多关注开发，部分或者说较简雎地涉及到保护和利用，对于大量的自然要素的多种使用方式则基本没有涉及。因此，在国土空间规划工作中需要全面拓展视野、补充相关的知识.这些涉及到各类空间要素的知识，在地质、地理、海洋、农学、林学

16、等学科中已经有长期、深入的研究，这就需要有不同学科的专业团队共同加入到规划工作之中，协同完成规划的工作。但值得注意的是，这些学科关注的是单项的要素内容，对其自身的生长演进以及对外部条件的耍求等有非常丰富的研究成果，而对于规划工作而言，其中至关重要的各类要素之间的相互关系及其组合的综合效应，这是规划工作开展的关键所在，也是各学科团队在规划工作中需要相比协作的基础，这也要求参与国土空间规划的各类学科团队需要转变关注重点及思维方式，从理论思维转变为实践思维、从认识问题的思维方式转变为解决问题的思维方式.总之，在国土空间规划中我们需要面对人与自然生命共同体、自然要素中山水林田湖草滩滨海岛生命共同体建立起生态文明的认识论，建立与此相关联的牛.态效应的评价方法，以此来认识区域、认识这些要素之间的相互关系及其质显，认识针对不同要素的不同行为方式之间的相互关系、作用机制及其过程和产出，建立起全面的权衡这些要索以及这些要素使用的价值观和方法，这样才有可能在规划过程中对这些要素的使用