国家治理现代化视域下党内法规建设的功能呈现与实践进路.docx

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1、家治理现代化视域下党内法规建设的功能呈现与实践进路党内法规是中国共产党管党治党、执政治国的重要依据。中国共产党历来重视党内法规建设，并且在执政过程中自觉地把它当作治国理政的重要组成部分和有效手段。作为国家治理中比较重要的两个基本主体之间的关系，即中国共产党与国家的关系，是影响和制约国家治理成效最核心的一对关系。事实上，充分重视和发挥党内法规建设的重要特殊功能，以政党治理引导国家治理，以党的建设促进党的领导，助力推进国家治理现代化，最有可能成为中国国家治理现代化的一条具有自己特色的路径。因此，研究党内法规建设的功能呈现与实践进路，具有重大的理论价值和现实意义。一、国家治理现代化视域下党内法规建设

2、功能产生的理论基础（一）马克思主义国家理论1 .国家治理主客体理论。国家治理的主客体，从根本上看是由谁治理、统治谁的问题，涉及国家本质，其指的是国家阶级性质，即国体。马克思主义国家观认为，国家是阶级范畴，本质上是阶级统治。社会主义国家的本质属性和要求是劳动群众和工人阶级占据统治地位，我国国体是这一“质”的规定性的生动展现。按照马克思主义的理论观点，国家治理的主体应是社会统治阶级，而客体是被统治和压迫阶级。为了体现我国国体、保持国家治理的主客体位置关系不变，须采取必要的国家政权组织形式、建立相应的国家制度体系，又先要从执政党内部“立规建制”入手，这同党内法规建设联系极为紧密。2 .国家治理职能理

3、论。“国家职能是指国家在社会中担负的任务和所起的作用，它不是指某一国家机构的作用，而是指整个国家机器对社会的作用。它表现为国家政权机关对社会进行的系统的治理活动。”1一个国家的国体和政体确立以后，国家治理职能在实际上就具体表现为国家管理职能。除了要维护政治统治稳定以外，任何国家都有其对社会公共事务以及经济、文化等不同事业的社会管理活动，这些均是管理职能的重要体现。我国国家治理的社会管理职能有助于维护社会秩序、协调经济发展，全面体现党总揽全局、协调各方的能力。为更好实现这些社会管理职能，自然离不开党内法规建设，特别是党的领导法规体系建设作用的发挥。3 .国家治理发展理论。马克思主义认为，国家是一

4、个历史范畴，不是从来就有的，会随着阶级产生而产生、消失而消亡。社会主义国家治理强调维护公共利益，特别是最广大人民群众的根本利益。即使在共产主义社会，哪怕国家消亡了，社会公共秩序还是要靠治理活动来巩固和维持。实现共产主义是一个极其漫长的过程，但内涵体现为国家制度现代化，亦可说是政治现代化的国家治理现代化，其推进过程既可看成是生产关系反作用于生产力、上层建筑反作用于经济基础，不断推动生产力发展和社会进步的过程，又可看作是维护公共利益、促进人的解放，创造每个人自由发展到一切人全面自由发展条件的过程。从这一角度来看，国家治理现代化既是党领导人民治理国家的政治活动，又是为实现崇高历史使命而奋斗的政治行为

5、。国家治理的发展和实现，契合党的性质和宗旨、各方面工作和全体党员行为所具有的内在逻辑一致性。这些根本性规定和原则性要求，都可从各类别、各层级党内法规中找到理论基础和实践依据。（二）政党治理理论西方世界往往“先有国家，再有政党”，“社会孕育政党”。因为受到意识形态和传统观念、国家制度和政党体制、具有社会中心主义倾向治理理念等不同因素影响，西方国家对于政党治理的重视程度和实践力度显然不如社会主义国家。虽然同样是把法治作为政党治理的基本方式，但在内容和形式上，中西方有着本质性差别。由于资本主义国家政党的产生、性质、功能、组织原则等综合因素的存在，决定其不可能拥有同马克思主义政党相同或类似的高效严密的

6、包括党内法规在内的政党制度体系。只不过在实现政党治理、规范政党活动方面，也拥有一套相对成熟的经脸和做法，如制定不同表现形式的政党法。“政党法可以被理解为专门设立用来规范政党组织生活的法律。当然，也可以将它定义为影响政党的所有法律法规的总合。”2无论作为选举组织的党、议会党，还是议会外政党组织，都要在政党法和宪法法律框架内进行活动、实现治理。在大多数情况下，政党法是西方国家宪法法律的重要组成部分，典型例证是作为政党法发源地的德国。相比之下，中国共产党的建设和治理，兼顾共性、又具个性，必将把法治作为贯穿治党、治国的一条红线。同西方政党的根本性差别在于，中国共产党治理在严格遵循宪法和法律的同时，首先

7、客观依照党内法规来进行。因此，加强党内法规建设是中国共产党治理的核心要义和有效方式。（三）政党一国家一社会关系理论政党与国家的关系，在本质上讲是一种政党与公共权力之间的关系。西方国家“先有国家，再有政党”，即事先产生了公共权力，不同政党处理其与国家的关系，无非想要通过选举获取公共权力，进而实现执政，或是对公共权力构成和运作产生最大限度的影响。而包括中国在内的社会主义国家，通常是“先有政党,再建国家”，起初难免造成只在社会主义国家普遍存在的党政关系问题。在执政过程中，执政党要解决党政不分、以党代政，划清同公共权力的边界，进而实现对政权的全面领导。改革开放以来，中国共产党始终在探索如何理顺和改革党

8、政关系，得出的一个重要结论是：法治化既是党政关系改革的方式，也是党政关系改革后的目标。实现党政关系法治化，基本要求是运用法律和制度，以法治方式规范党政职能、调节党政关系。在国家层面，利用国家制度和国家法律体系，规范公共权力的范围和职能；在党的层面，通过建章立制、党内法规建设，界定党的权力边界。政党与社会的关系，则是一种政党与民众之间的关系。在西方国家，社会孕育政党，政党在获得民众授权和认可的情况下，将作为民众对公共权力进行控制的一种工具，强调社会在国家治理中的核心地位。在中国，必是一种截然不同的情况。在国家治理背景下，不仅要创新政府治理、社会治理，最根本的是要改革和完善党对社会的领导方式，必须

9、做好巩固党的社会基础、加强党的基层组织建设、坚持党的群众路线、完善基层自治、发挥党的宣传和教育功能等各个方面的工作。这些行为和活动，在实践中都要通过作为行为性法规的党的领导法规和自身建设法规，加以调节和进行规范。二、促进国家治理现代化：党内法规建设的功能表达与呈现（一）党内法规建设对中国共产党管党治党的作用和影响1.规范党的建设，全面提高执政党建设科学化水平。在国家治理现代化视域下，研究党的建设科学化问题，须突出“执政”和“领导”的属性和特征。以此研究为基础，把党的建设纳入国家治理视域，那么“执政党建设科学化”应指研究政党运作和治理的基本原理，把握执政党基本特点和政党执政规律，通过各种方式和途

10、径规范党的建设，使党的各方面建设都遵循执政党建设的现实要求及其蕴含的客观规律，全面提高执政党建设科学化水平。在党领导推进国家治理现代化过程中，要把自身改革创新作为全面提高执政党建设科学化水平的重要着力点，这需要以实现政党治理为切入点。同时，还要把研究和掌握政党建设规律，作为执政党建设科学化的核心问题。而这一切的实践前提，都要发挥党内法规建设的作用和影响。从全面提高执政党建设科学化水平具体路径来看，党内法规建设可谓作用重大。执政党建设科学化的基本表现为思想理论、组织管理、工作方法、制度建设这四个方面的科学化。若把这四个方面作为全面提高执政党建设科学化水平的路径切入，研究党内法规建设的作用和影响，

11、其外在表现为规范党的建设，具体可这样理解：第一，对于思想理论的科学化，把抽象的规律、原理和经验固化为党的思想理论，同时将其纳入党内法规等制度性、规范性文件，保证其贯彻执行、指导实践。第二，对于组织管理和工作方法的科学化，保证党各级各类组织的有序产生、运行和管理，使全体党员、各级领导干部在工作方式和方法上有规可循,提高工作方法和组织管理科学化水平的程度。第三，更容易理解关于制度建设的科学化。党的制度的重要核心部分本就归属于党内法规，加强党内法规建设本身就是对党的制度建设的一种促进。制度建设的科学化，首先表现为制度的科学化，需要权力配置合理、运行有效，这仍可通过党内法规及其建设进行规范和约束来加以

12、解决。2 .强化党的领导，保持和加强党的长期执政能力篁设。“党的建设主线是贯穿于党的建设过程的主要线索，是党自身建设的根本方法和主要着力点，是党的建设主题的实现路径、具体抓手和外在显现。”3党的长期执政能力，直接关系国家治理现代化成效和进程，作为党的建设主线，定然关乎中国共产党建设和治理。加强党的长期执政能力建设，有三对重点关系需要认识和把握好，即党的长期执政能力建设同“三个执政”（科学执政、民主执政、依法执政）、尊重客观规律、党的先进性和纯洁性建设之间的关系：其一，坚持做到“三个执政”，这与完善党的领导方式和执政方式、强化党的领导联系紧密，又涉及理顺和改革党政关系，同管党治党、国家治理现代化

13、存在着巨大的关联性；其二，政党建设、治理以及执政等基本规律，寓于政党运作、建设以及治理行为和实践之中；其三，一同作为党的建设主线，党的长期执政能力建设、党的先进性和纯洁性建设贯穿于中国共产党建设和发展的各方面、全领域，高度统一于国家治理现代化全过程。强化党的领导、加强党的长期执政能力建设，处理好这三对关系，党内法规建设可发挥重要作用和影响。党的执政能力既体现为党作为整体具有的执政能力，又表现为党员领导干部作为个体具备的能力。针对各级党委和领导干部，党的十六大专门列举了各级领导干部应具备的五种能力。党的十六届四中全会从党作为整体角度出发，提出五种执政能力。针对党的长期执政能力建设这一重大时代命题

14、，党的十九大提出全面增强八个方面的执政本领。这些执政本领与各种（执政）能力之间，是相辅相成、相互包含和影响的关系，共同揭示了党的长期执政能力建设的重要路径。以五种能力中的“依法执政的能力”、八个方面执政本领中的“依法执政本领”为例，提升依法执政能力、增强依法执政本领，是对党员领导干部和党作为整体提出的共同要求。为实现这样的要求，要通过党内法规建设，一方面对各级组织和全体党员领导干部进行管理和约束，另一方面对党的建设和领导进行规范和引导。3 .推进依规治党，巩固和坚持全面从严治党。习近平总书记指出：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。”4依规治党是巩固和坚持全面从严治党的长远之计和固本

15、之策，基本前提是有规可依、依规必严，这正是党内法规建设所要达到的基本目标。面对国家治理现代化，党内法规建设在推进依规治党、巩固和坚持全面从严治党过程中，所表现出来的作用和影响，明显要比过去单纯强调加强党的建设和党的领导原则下，对依规治党、从严治党产生作用和影响的内涵要丰富得多。这是由于“全面从严治党”本身就比过去“从严治党”的内涵更加丰富、要求更为提高。广义上讲，政党治理包括党的自我治理和治国理政。从“从严治党”到“全面从严治党”，“全面”的内涵既体现在表面上强调党的建设各个方面及其相互之间的深刻联系，又体现在深层上强调党的建设与党领导事业之间的联系，也就包括同国家治理的联系。“全面从严治党”

16、之“全面”兼顾体现政党治理的内涵,其中加强党内法规建设是应有之义。“从严”既强调对党的各级组织、全体党员领导干部严格约束和管理，又强调党的建设制度、党的各项制度建设的科学性和严密性，本质上要求利用法治思维和方式管党治党，这体现了党内法规建设的目标、原则、方式和要求。在国家治理现代化视域下，“治党”所要达到的目标已不再局限于管全党、治全党，要在此基础上以党内法规建设促进政党治理，适应国家治理现代化的现实要求。（二）党内法规建设对推进国家治理现代化的作用和影响1.更新国家治理理念，提供价值参考。“国家治理理念是国家治理活动的根本遵循，决定着国家治理的目标、结构、方式、制度等等”5,它始终起着基础性的指导和支配作用，提供着重要的价值参考。中国强调依靠的“法治”，不单指传统意义上的“国家法治”，也包括政党层面上的“党内法治”。把“法治”作为政党治理的基本方式，实现党规和国法、依规治党和依法治国有机统一，以政党治理带动国家治理，鲜明体现了国家治理理念的创新和发展，同时为发挥“党内法治”的作