行政事业单位内部控制存在的问题及对策研究.docx

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1、行政事业单位内部控S!存在的问题及5策研究一、研究背景2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话上指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现；党的十九届四中全会决定提出,“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，这是全面推进我国国家治理体系改革和提高我国国家治理效能的重要工作纲领。早在2012年,为提高行政事业单位内部管理水平,完善廉政风险防控机制，财政部制定印发了行政事业单位内部控制规范(试行)，2014年开始正式实施；2015年起，为进一步贯彻落实中央决策部署，

2、基于长期调查研究和稳妥准备，财政部又陆续出台了一系列政策措施和具体会计准则，完善政府会计制度，“十三五”期间在强化行政事业单位内部控制、规范财务管理、提高管理效能等诸多方面取得显著成效，夯实了我国现代财政的制度基础。通过长时间、大范围的实践及观察可以发现，目前行政事业单位内部控制工作的理论基础仍有待进一步创新完善，相关制度的执行和监督也存在一些与实际工作不适应的情况，本文针对这些问题进行了研究和分析，并提出了优化行政事业单位内部控制的策略建议。二、行政事业单位内部控制存在的几个问题(一)理论基础与实际工作不完全适应理论是实践的基础,科学的理论对实践具有积极的指导作用。行政事业单位内部控制的概念

3、和理论基于企业财务管理，但与行政事业单位履行的执法监督、社会管理职能以及内部组织结构不完全匹配，实际上对工作正常开展产生了一定影响。在财政部主持制定的行政事业单位内部控制规范（试行）（财会（2012）21号）（以下简称内控规范）中，内部控制的定义是为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”，内部控制的目标是“合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”；在财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会制定的企业内部控制基本规范（财会（2008）7号）中，内部控制的定义则是“由企业董事会、

4、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程”，内部控制的目标是“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略”。通过对比可以发现，我国行政事业单位内部控制的定义是基于企业内部控制理论，突出财务风险和廉政风险，尽管也提到了“公共服务”，但更多的是背景意义或者说是为了强调行政事业单位这一控制主体。事实上，包括内部控制在内的诸多财务管理工作，仅仅是财政资金使用的条件以及实现治理能力现代化的众多方式之一，在行政事业单位中的意义，要远远小于其在企业经营中的作用和地位。这就造成一个矛盾，即行政事业单位的社会价值通过“做事”来体现。

5、但内部控制作为一项贯穿整个单位全部业务、涉及全部人员的系统性、全局性工作，其理论的出发点是保障资金和资产安全，并不与其社会管理的核心工作职能直接相关。在这里，理论与实际工作出现了一定的脱节。（二）多数领导人员认识不足、重视不够内控规范的定义指出，内部控制是一个单位或企业防范各类风险、实现发展目标的重要工作措施。但大部分行政事业单位领导干部对内部控制的概念还停留在是申请、使用财政资金的一项附带要求,对内部控制的作用缺乏全面认识。如前所述，与企业不同，财务部门在行政事业单位内部不占据主要地位，主要承担协调预算编制、财务报销、会计记录及内部控制等职能，既不能反映工作目标完成情况，财务目标更不会是工作

6、目标本身，所以非财政部门领导班子成员多由单位职能，即“做事”的部门以及文字综合等部门选拔任用，一般未受过系统的财务训练。这一现象造成大部分行政事业单位领导干部不能深刻理解内部控制的意义，一方面认为相关工作繁冗，占用时间长且对业务推动作用不明显，在内控制度制定、实施过程中重视不够、关注不多，造成内控不能发挥应有作用；另一方面，直接影响了财务部门员工的工作积极性，同时也会导致其他部门对内控工作产生敷衍了事、得过且过的思想。（三）人力资源基础普遍较弱，工作能力不强人力资源是一个单位或企业开展各项业务的能力基础和重要限制条件。当前行政事业单位不同程度存在专业人才匮乏、工作能力不强等问题，这在内部控制方

7、面更为显著。如全额拨款事业单位，其所需的人员经费、办公经费及事业经费应全部列入财政预算、由国家财政拨款提供,但实践中定额标准通常偏低；同时，一段时期以来，受政府编制控制影响，工作多、时间紧、压力大，本身又不如行政单位社会地位高，高素质人才招不来、教不出、留不住，工作能力不足问题十分突出。有别于企业，行政事业单位招聘专业要求偏向于公共服务类或宏观管理类，具有财务、会计等企业管理类学科背景的员工较少，以岗位分离这一内部控制制度的基本要求为例，大部分规模较小的行政事业单位难以得到贯彻落实，虽然明知不符合相关制度规定，但会计或出纳员身兼多职情况十分常见，岗位轮换等财务制度也难以实现；非财务部门从事内部

8、控制工作人员以兼职为主，没有经过系统性专业培训，通过短期培训或视频课件自学，系统性不够，动力不足，学习仅靠自觉、流于形式甚至不学习，普遍不能满足完成工作的最低能力要求。（四）监督和评价机制执行落实不到位严格公正的监督和评价，既是确保各项财务管理制度落到实处的重要保障，也是内部控制制度得以科学有效执行、正常发挥作用的重要原因。行政事业单位的组织结构与企业差异巨大，突出的表现之一就是没有内部审计部门，内部控制的监督机构一般由各级纪委机关担任。由于多数纪检监察干部既没有财务工作经历和学术背景，财务专业能力不足，同时也缺乏对财务工作足够的敬畏和关注，使得纪委机关很难在内控体系中实现如企业内审部门一样的

9、工作效果，对财务工作和各类业务进行有效的事前、事中监督。此外，预算完成情况绩效评价质量也亟待提高。从实践中看，存在的主要问题一是绩效指标设计不够全面和合理，定性指标多、定量指标少，共性指标多、个性指标少，不能反映工作整体完成面貌，评价作用没有得到有效发挥；二是全面推行绩效考核机制给各级行政事业单位增加了巨大的工作量，又受制于内部控制评价部门即各级财务部门，人员力量和专业能力，尽管各类政策制度较为完善，但绩效评价的质量依然不高，被评价项目的执行情况未得到真实反映，“走过场”现象严重，不能为管理决策提供充足、有效的依据。上述这些问题造成的结果，一是监督机制缺失，不能及时发现内部控制制度在执行中出现

10、的问题或苗头，难以对工作进行全流程有效监督；二是评价机制失灵，无法形成制度”制定一执行一反馈一完善一执行”的闭环管理机制，内部控制制度在实施过程中逐渐走样变形，失去制度设立的初衷。三、行政事业单位内部控制问题应对策略(一)完善中国特色政府会计理论体系习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化需要转变政府职能，推进市场化进程，完善政府会计制度是其中不可或缺的重要环节。“十三五”时期，财政部按照党中央、国务院部署要求，下大力气推进政府会计改革

11、，基本建立起一套具有中国特色的政府会计标准体系，并已在全国各级行政事业单位落地实行。新制度的实施，实际上是一次对照财务管理要求进行全流程业务梳理的契机，对相关制度及业务的重新规范，有力促进政府治理效能和管理水平的提升。下一步，应结合制度实践，继续健全完善中国特色政府会计理论，厚植理论根基。根基不牢、地动山摇，唯有会计基础理论清晰完整，内部控制原则坚定准确，才能确保内部控制工作推进行稳致远，内部控制目标顺利达成。(二)加强内部控制环境建设解决内部控制基础环境薄弱问题，关键在于通过加强政策宣贯、严格工作考核，促使行政事业单位从上到下，尤其是主要负责人对内部控制工作重视起来,认识到风险控制、单位工作

12、目标达成的重要意义，从守土有责、守土尽责的政治高度认识内部控制工作，以身作则，发挥“头雁效应”，带动单位整体推动内部控制基本环境向好发展。其次，是强化组织保障，要设立内部控制专责部门、专职人员或增强财务部门工作力量，选优配齐工作骨干，满足相关工作开展需要，对岗位分离、岗位轮换等基本内部控制要求不打折扣、落实到位。再次，是提高单位内部控制整体专业水平，加大力度开展专题教育培训，跟踪检查学习成效，学习掌握财务制度等相关知识，进一步明确关键岗位、工作流程和工作责任，让所有岗位人员动起来，参与到内控工作当中，群策群力，营造良好氛围，真正将制度落到实处。最后，是加强各部门与内控责任部门及财务部门的沟通衔

13、接，建立常态化、制度化协调机制，密切工作联系，打破“部门墙”，促使整个单位形成一个有机整体、发挥合力。（三）提升预算绩效评价水平针对预算绩效评价机制落实不到位、执行质量不高的问题，一是行政事业单位上级主管财政部门，要加大绩效评价项目覆盖比例，继续推进委托第三方开展绩效评价，与审计部门、审计中介机构以及科研院所加强合作，坚持公平公正公开原则，确保评价结果经得起社会和群众监督，为财政预算编制、项目管理和政策调整提供充分依据；二是通过大力应用新思路、新技术、新手段，有效提升预算绩效管理信息化、数智化水平，打通现有财务记账系统、日常办公OA系统、预决算编制填报系统，强化数据关联性挖掘和利用，使数据获取

14、便捷化、操作使用傻瓜化、分析展示图像化；三是完善通用绩效指标体系，建立满足个性化需求的绩效评价指标库，结合各部门职能、工作目标和项目具体情况，方便快捷选取合理的绩效管理评价指标，提高定量指标占比，实现指标科学化、考核程序化、结果沟通常态化。（四）健全内部控制监督机制主要从三个方面入手，一是要加强风险评估。开展定期、不定期风险评估，建立各项业务、各个部门、所有岗位的风险控制清单，根据重要性进行分类、排序，制订有针对性的风险控制措施，完善有关政策、堵塞制度漏洞，改进工作流程，尽最大可能降低、解决风险隐患，确保单位风险整体可控、受控，实现内部控制目标。二是要构建全面的内部控制工作监督机制，从行政事业

15、单位工作全局出发、从提供公共服务产品出发，督促各项制度落实落地，并在实施过程中不断完善，有效发挥出内部控制系统合力，促进各项业务共同提升。三是要强化结果运用，充分利用内部控制监督评价结果，一方面要对发现的问题坚决整改、整改到位，防微杜渐、举一反三，避免同类问题反复发生、小问题不解决拖成大问题；另一方面还要结合党建考核、绩效评价和民主测评等制度统筹谋划，一体开展、一体考核、一体评价、一体运用，在职务晋升、薪酬调整、评优评先等方面加强刚性兑现，对造成重大责任事故和经济财产损失的，要会同纪律检查部门严肃追究相关人员责任。四、结语我国政府管理体系脱胎于前苏联计划经济体制，改革开放后吸收西方发达国家有益

16、经验，并结合国情，逐步形成了适合自身发展需要的较为完整政府治理体系。在实际吸收、消化过程中我们可以发现，现代西方政府管理体系既有其优越性，也有其局限性。我们要进一步坚定制度自信，沿着党和人民开辟的正确道路前进，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。如前所述，对于我国行政事业单位内部控制体系而言，目前存在制度基础不完善、认识理解不到位、执行落实有差距等一系列问题。针对这些问题，专家学者或从宏观如政府治理结构、委托代理模式等方面，或从微观如内部控制规范主客体等角度进行了诸多研究，本文笔者基于实践和认识,大量学习他人研究成果的基础上,提出了一些思考和建议,希望能对行政事业单位内部控制管理发展有所裨益。