乡村振兴战略背景下的农村基层党组织结构变化论析.docx

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1、乡村振兴战略背景下的农村基层党组织结构变化论析全面推进乡村振兴战略对农村基层党组织的政策执行能力提出了前所未有的挑战。然而，部分农村基层党组织的软弱涣散问题严重制约了乡村振兴相关政策的推进和落实。党的二十大提出：“持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民日报2022年10月16日。对此，一些地方党委以村党支部书记队伍建设为抓手，通过优化选拔机制、推进规范化管理以及优化组织帮扶等方式加强基层党组织的战斗力与凝聚力，在实践中取得了不错的效

2、果。总结这些变化背后的内在逻辑对于进一步深入推进基层党组织建设具有重要的参考价值和借鉴意义。一、村党支部书记选任机制从封闭到开放村党支部书记是基层党组织的带头人，具有领头雁的带动凝聚作用。加强村党支部书记队伍建设是基层党组织建设的重中之重。然而，在当前农村人才严重匮乏的情况下，从本村党员中选举村党支部书记的做法已经制约了基层党组织能力的提升。因此，拓展人才选拔范围，创新村党支部书记选任机制是破解基层党组织软弱涣散问题的突破口。（一）村党支部书记选举范围的拓展扩大选举范围是村党支部书记选举机制调整的重要方向。按照中国共产党农村基层组织条例的规定，村党组织书记由支部委员会选举产生。但由于村民委员会

3、主任是全体村民选举产生，而村党组织书记的选举范围仅限于村党支部，因此，村党组织书记往往会因为缺乏代表性而难以真正领导村委会。为了能够提高村党组织书记的权威，一些地方党委通过将党支部书记的选举范围从党支部扩展到本村村民，进而增强了村党支部书记的群众基础。如“两票制”、“两推一选”都是当时得到广泛推广，具有代表意义的实践创新。（二）从选举到公开选拔的制度转型村党支部书记公开选拔机制是地方党组织应对农村人才缺失问题，吸引人才下乡的重要举措。按照中国共产党农村基层组织条例的规定，村党组织书记由支部委员会选举产生。伴随着城市化进程的加快，农村精英加速流失，许多村庄已经面临着无人可选的境地。村内人才匮乏的

4、现状使村党组织书记人选捉襟见肘。村支部书记队伍年龄老化、观念落后、干劲不足成为制约基层党组织能力提升的重要因素。为了加大村党组织书记对人才的吸引力度，2019年，中央办公厅、国务院办公厅印发关于加强和改进乡村治理的指导意见，明确提出要加大对村党组织书记选拔的激励机制。于是，有些地方开始打破在本村挑选党支部书记候选人的惯例，尝试采用公开选拔的方式，面向社会公开选拔条件，招募人才参选。这就给有志于进入农村发展农村产业,从事乡村治理和服务工作，但户籍不在村庄的人提供了机会。由此，村党支部书记的选拔机制从封闭走向开放。（三）选拔机制变化的组织支撑从选举到选拔的机制转型不仅意味着村党支部书记选人范围的变

5、化，也给选任过程的组织方式带来挑战。一是如何吸引足够的人才报名。只有报名的人数足够多，选拔机制才会有竞争性,才有助于组织部门做到优中选优。而如果报名人数少，组织挑选人才的余地也就很小。因此，除了做好相关的宣传工作之外，组织部门也需要积极主动地联系合适的人选作为重点考察对象，动员其回乡参与选拔。二是能否保障被选人的政治素质与工作能力。报名的人选来自不同的地方，村民并不熟悉他们，无法通过选举的方式进行把关。这就要求党组织发挥其政治把关作用，对参选人员进行充分的考察。通常情况下，组织部门会联合多个相关部门对参选人员的身份信息进行核查，以确保村党支部书记候选人的政治素质。然后，再通过一定的考察程序对参

6、选人员的能力进行评估。村支部书记公开选拔机制需要调动大量的组织资源，县级组织部门的动员协调能力是保障这项工作得以顺利进行的关键。二、村党支部书记队伍管理从松散走向规范由于村级组织是一个自我管理、自我服务和自我教育的群众自治组织，村党支部书记不是国家正式干部，不在国家编制内，各级党委政府也是按照群众性自治组织的定位对村党支部书记队伍进行管理。尽管从税费改革以来，乡镇党委就试图将村干部纳入政府的考核范围之内，加强对村级组织领导。然而，由于村级组织的自治性，村党支部书记仍然具有较强的自主性以及与乡镇党委政府讨价还价的资本，乡镇党委政府往往需要满足村支部书记的一些利益诉求才能获得他们的支持。甚至在村干

7、部牟取私利的问题上，乡镇政府也多是采取默许的态度。这种松散的管理方式显然不利于乡村振兴战略各项政策的落实，需要建构规范的村党支部书记管理方式以保障政策执行效率与质量。（一）村党支部书记规范化管理的必要性1 .规范化管理有助于推进公共服务标准化。为了让农村群众能够获得便捷的公共服务，各种国家公共事务逐渐向农村下沉，例如医疗社保、贫困户的登记认定、信息收集等，而且各项工作都有着较为规范的服务标准。公共服务事项的增多以及规范化的服务标准要求村党支部书记必须具备较高的专业素质和能力。然而，村支部书记普遍都是兼职工作，缺乏有足够的时间和精力应付这些逐渐增多的公共事务。因此，基层党组织需要逐步推进村党支部

8、书记的专职化，建立工作质量考核标准，以应对国家公共服务下乡后，上级主管部门对服务标准和服务质量监督考核的现实需求。2 .规范化管理有助于保障国家资金使用的有效利用。全面推进乡村振兴阶段，国家需要向农村注入大量的资金用于基础设施建设，改善农村环境，提高公共服务水平以及产业开发项目。保障这些资金的有效利用，防止村干部滥用和贪污十分重要。尽管村民自治体系中有专门的监督机构和制度设计，但受限于监督人员账务审计能力与人情关系的影响，无法从根本上防范村官腐败现象。在已经查处的案件中，村干部与村民代表共谋的现象多有发生，这使得村内监督体系难以真正发挥作用。因此，需要将村党支部书记纳入到自上而下的纪检和行政监

9、督体系，通过严格的纪律监督与审计监督，对村党支部书记进行更为专业而有效的监督。3 .规范化管理有助于提升村党支部书记的政策执行力。乡村振兴战略任务繁重，时间紧迫，要求基层具有较强的执行力，以高效贯彻执行各项政策。然而，由于村支部书记获得的工作补贴远远少于外出务工的收入，因此许多村支部书记并不指望这份收入，在管理松散的兼职环境下，村党支部书记往往将更多的精力用于自己的经营，试图通过借助职务便利建立人脉关系，获得更多的信息，承揽到工程等等，而对国家政策的落实并不十分关心。对此，由于乡镇党委所掌握的组织资源有限，也很难以行政手段对其进行有效的激励和约束。因此，要想保障村党支部书记的执行力，就需要加大

10、激励力度，把依靠人情关系的非正式激励转变为以行政激励为主的正式激励。（二）规范化管理的制度设计为了使村党支部书记适应乡村振兴战略推进的工作节奏，村干部管理规范化问题被提上政治议程。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见着重指出，要持续整顿软弱涣散村党组织，加强对村党支部书记的监督和管理。该文件体现出中央将从组织管理与纪律监督两个层面重点加强对村党支部书记规范化管理的总体思路。1.推进村党支部书记备案管理。对村支部书记实现备案管理是实现规范化管理的序曲。2020年的中央一号文件关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见就特

11、别指出要全面落实村党组织书记县级党委备案管理制度，将村、社区党支部书记纳入县级党委组织部备案管理。对于党政机关而言，备案的意义不仅在于为村支部书记的信息建立档案，更为重要的是这些备案信息将成为组织考察干部与绩效考核的重要参考依据，意味着村党支部书记的管理考核进入了县委组织部门的视野。2 .强化村党支部书记激励考核机制。激励考核机制是行政体制内调动积极性，保障工作效率，实现行政目标的重要制度机制。村党支部书记规范化管理的主要目标就是将之前的粗放式管理方式转变以程序化、规范化的政府目标管理机制。作为政府目标管理体系的核心构成机制，激励考核机制在村党支部书记队伍应用主要体现为两个方面：其一，提高村党

12、支部书记的工资待遇，使其能够形成足够的吸引力。当前执行的村党支部书记工作补贴标准是不低于所在县（市、区）上年度农村居民人均可支配收入的两倍。但由于农村人均收入并未将外出务工的收入考虑进去，补贴标准偏低。对于村内党支部书记而言，如果全部脱产的话，现有的工作补贴难以支撑其家庭生活需求。因此，参照农民务工平均收入制定村支部书记工作补贴标准更为合适，其二，制定可以量化的工作标准，进而摆脱对人情关系等非正式制度的依赖，便于以可量化的工作标准和规范的工作程序对村党支部书记的履职绩效进行考核。3 .规范村党支部书记监督机制。规范严格的监督机制是国家资金下乡的基本保障。在村民自治的体系中，虽然也有相关的监督制

13、度安排，但受限于监督人员专业性不足，以及人情关系的局P艮，村内监督存在较大的风险隐患。为了保障财政支付的安全性,财务制度的规范和监督应成为基层党建的重要抓手。2020年，中共中央、国务院印发关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见对加强村务监督提出三个方面的建议。其一是建立健全党委组织部门牵头协调，民政、农业农村等部门共同参与、加强指导的村务监督机制，全面落实“四议两公开其二是加大农村基层巡察工作力度。其三是强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见，中华人民共和国中央人民政府网站，

14、http：/zhengce2020-0205/content_5474884.htmo从中央对加强村务监督的思路来看，就是要实现行政系统、纪委系统与自治体系的监督机制相结合，发挥各自的优势，内外结合，形成合力，共同发挥监督作用。从各地的实践来看，除了乡镇经管站加强了村级财务审计之外，乡镇纪委也在逐渐加大对村支部书记的巡查力度以及加强对村务监督委员会的业务指导培训力度。尤其是乡镇纪委对村监督委员会的支持与指导，不仅使村监督委员会成员感到了来自上级党组织的力量支持，也使各项监督工作逐渐得到规范化的运作。（三）规范化管理的实践模式目前，中央尚未出台专门的文件对村党支部书记的规范化管理进行详细的制度安

15、排。各地都是根据自身情况强化对村党支部书记队伍的管理，其中，较为典型的有两种模式：一种是山东莘县以村党支部书记公开选拔机制为抓手的专班式管理模式。2020年，莘县组织部门在全县范围内开展了村党支部书记公开选拔机制，选拔出100名村支部书记，任期2年。为此，莘县县委组织部建立了农村基层党建专班，专门负责抓农村党支部书记队伍选配管理。首先，建立了村党支部书记备案管理制度。设立专门的档案室，对村党支部书记的工作成绩以及所受到的惩戒计入档案，作为考评依据。其次，建立工作绩效评估制度。专班制定了月例会、季观摩、半年评估管理制度，通过与派驻镇街党（工）委座谈了解，进而全面、准确地掌握各公选支部书记的工作动

16、态。另外一种更为典型的模式是专职化模式。与山东莘县的专班管理模式不同，江苏省从2020年起，由县委组织部与乡镇党委牵头，对村党组织书记队伍实行梯级化职级管理。通过实施分级准入、精准施训、动态管理以及完善报酬体系等措施，提升村党支部书记的履职积极性和工作能力。自推行专职化管理以来，江苏省已有10584名村书记完成定级，占比达到77.5%。村书记平均报酬达10.1万元,增长12.2%o自2021年村“两委”换届后,全省村党组织书记大专以上学历占比提高了11个百分点，村党组织书记岗位被越来越多的人看重。全链条育强振兴领头雁江苏探索村党组织书记专职化管理，中国组织人事报2022年4月7日。无论是山东莘县的专班管理还是江苏省的专职化改革，都有一个共同之处，即通过机制改革实现村党支部书记的规范化管理，调动村党支部书记的积极性和主动性。从实践效果来看，这些机制创新都取得了较为不错的效果。山东莘县通过公开选拔的村党支