基层减负政策执行进程的审视与改进.docx

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1、基层减负政策执行进程的审视与改进基层位于党治国理政的第一线、政府联系群众的最前沿,是各种矛盾的焦点、工作落实的着力点，在国家治理体系中具有无可替代的重要作用。但是，受官僚主义、形式主义的困扰，基层干部面临责任过度、压力过大、负担过重等难题，严重影响了基层干部的获得感和积极性，严重制约了基层工作的正常运行和基层治理效能的提升。基层负担过重问题由来已久，党和政府多次出台规范性文件，要求为基层“减负松绑”，但是成效不太理想，致使这一问题成为基层治理的“顽疾二为进一步整治基层负担过重问题，切实回应基层干部的期盼，20xx年X月，中共中央办公厅印发关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知（以下简称通知）

2、。通知以猛药除病的精神直击基层负担过重这一难点堵点，被誉为史上最强“减负令”，20xx年也因此被称为“基层减负年”。“减负令”一经颁布，立即引发了基层干部群众的强烈共鸣，短时间内“刷爆朋友圈”，堪称纠正基层治理失灵的“及时雨”。然而，好政策要达到预期目标，必须以富有成效的执行作为保障。“一个政府真正的政策是执行的政策”，“政策的推行往往是政策变革过程中最关键的环节”。基于此，本文对基层减负政策执行问题进行详细研究，探讨基层减负政策执行遭遇的梗阻和制约因素，提出化解基层减负政策执行阻力的具体思路，以期有效增强基层减负政策执行力、缩小减负“承诺”与政策结果之间的落差，使怀有良好愿望的基层减负政策真

3、正落到实处。一、基层减负政策执行的策略执行策略是影响政策效果的重要变量。适宜的执行策略是政策“落细落实”的推手，是确保政令畅通的抓手。一项政策采用何种执行策略，除了文本的明确规定外，还取决于具体的环境情势。就基层减负政策来说，其执行策略可以从以下几个方面分析。（一）党口发文增强执行势能在当代中国政治体系中，具有政策制定权的机构很多，既包括“块块”，也包括“条条二但不同机构出台的政策文件的政治位阶不同，所拥有的“执行（政治）势能”也不同。政策所蕴含的势能高低直接关系执行的速度和效果，关系政策的变现率，换言之，关系政策目标实现的速度和程度。从这个意义上说，决定何种机构发文，实际上是对执行策略的一种

4、权衡。“一般而言，党中央部门牵头出台的政策，政治势能最大。”党是中国政治体系的最高领导力量，拥有“领导一切”的政治地位，发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党口发文，尤其是党中央部门发文，具有“党的领导在场”的政治权威性，具有“党的政治理念表达”的政治影响力，因而具有较高的“执行势能”。党的十八大以来，党中央反复强调要严明政治纪律、政治规矩，坚决整治“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有对策”等错误行为，坚决反对在执行中搞变通、打折扣等违纪违法行径。在这种情况下，党口发文是一种“信号灯”，长期活动于执行场域中的地方官员能够很快察觉其背后的政治讯息，进而触发他们的看齐紧跟意识，催生他们的执行

5、积极性。基层减负政策由中共中央办公厅颁发，符合“强执行势能”政策的特征，这种势能增加了基层减负政策“变现”的可能性。（二）在科层传达中创新政策内容政策传达是政策系统内执行主体了解政策精神、把握政策界限的重要方式。通过政策传达，高层的政策思想垂直下传到执行链的操作层面。一般来说，这一过程是政策文件“科层复制”的过程。但是，由于高层的政策思想较为宏观、富于指导性，科层传达的过程也是政策文件逐步细化、具体化的过程。相对于政策的原则性规定而言，具体化的政策文件更具可操作性和约束力，对执行主体和政策对象的影响更大。通知颁布后，省市县逐级细化减负措施，基层减负政策自上而下呈现出逐渐细密的趋势。有的地方出台

6、实施细则，将基层减负政策中的弹性规定刚性化、笼统要求明确化。通知要求“中央印发的政策性文件原则上不超过XX页，地方和部门也要按此从严掌握:如果仅对文件的页码数作出规定，可能难以使文件真正“瘦身”，因为可以用把字号变小的方式变通。通知还要求严格控制会议的数量、规模，但是没有对会议的时长作出规定。对此，XX省进一步作出具体规定，“制发政策性文件原则上不得超过XX页XXXX字”“会期一般为半天，最多不超过X天”。基层减负政策在科层传达中还存在拔高指标、提升标准的现象。通知规定，严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”。内蒙古自治区提出了更高要求，“凡是党中央、国务院没有明确规定的一律取消:从“

7、严格控制”到“一律取消工反映了政策要求趋严趋紧。有的地方结合正在做的重点专项工作，出台了具有地域特色的基层减负措施。例如，湖南省将“优化营商环境执行年”融于“基层减负年”，并挂牌督办和查处一批突出问题，这使基层减负工作的内容更实、更具现实感。（三）媒体广泛宣传营造有利执行氛围“现在，新闻组织（而不是面对面的交谈）是公共事务信息的主要来源。”作为主要的信息集散地，媒体可以在公众中制造问题显著性与关注度，提高政策议题的公众可见度。“媒体关注的问题容易成为一天中的（日常的）大事件”，这是媒体影响公众认知的重要表现，即媒介告诉我们“想什么”。除此之外，媒体还可以影响公众对政策议题的情感评判和价值判断，

8、即媒介告诉我们“怎么想”。“媒介对某个议题的不同方面的报道方式一一媒介的属性议程一一既影响我们看到事件的角度，也影响我们的观点。”由于媒体在“从注意到理解”过程中发挥重要作用，它是执行主体必须善加利用的重要工具。通知颁布后，中央级新闻媒体充分发挥喉舌作用，开辟专门版面，持续关注基层减负政策问题，突出报道基层减负政策的精神实质、实践要求，真实客观地剖析基层负担过重的危害。人民日报等新闻媒体还通过刊登读者来信的方式，与基层干部互动，让基层干部发表心得体会、讲清楚形式主义在基层的种种样态，以使基层减负政策得到广泛赞同。由于中央级新闻单位在舆论上的导向作用、引领作用、旗帜作用，它能够影响地方媒体的议程

9、设置，地方的党报、党刊、党台、党网及时跟进宣传基层减负政策。央地媒体的报道宣传使基层减负政策议题成为社会共识，为政策执行赢得了舆论支持。（四）通过地方主要领导亲自“抓”以上率下通知要求，对于基层减负政策执行问题，各地区各部门党委（党组）“一把手”负总责。这要求“一把手”（及其所在的领导机关）率先垂范、身体力行、以身作则，把自己摆进去，带头树立良好形象，释放出上行下效的正能量，形成一级做给一级看的示范效应。福山指出：“领导创建规范,不只是通过制定规则和法规，还通过他们自身的榜样和个性的力量。”这也符合“其身正，不令而行”的传统政治逻辑。所以，一些地方“一把手”主动表态，率先作为、以上率下，通过“

10、头雁效应”形成上下联动、上下同力的良好执行局面。如XX省委原书记刘奇在一线调研中明确表示“为基层减负，从省委做起，从我做起:“一把手”亲自“抓”还说明基层减负政策执行问题获得了“一把手”的高度重视。“系统要应对大量现实中迫切需要解决的问题，但是它的领导要改变这种局面，从部门分割走向合作治理，必须成立专项工作机制。当前，中央层面已建立基层减负专项工作机制，由中央办公厅牵头，中央纪委国家监委机关、中央组织部、中央宣传部、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅等单位参加，专项工作机制办公室设在中央办公厅。这一机制既利用了成员单位的职务权力，又成立了常设工作机构（办公室），能够从统筹协调角度推进落实基层减

11、负政策，体现了政策执行的“高位推动”特征。各地依例成立专项工作机制，探索解决多部门协同执行基层减负政策问题。二、基层减负政策执行存在的问题及原因通过实施上述策略方法，催生基层“高压作业”的惯常做法得到了改变，一些困扰基层已久的不正之风被刹住，基层负担过重问题蔓延的势头被遏制。2022年国家统计局社情民意电话调查结果显示，xx.x%的社会公众认为基层减负政策取得较好成效。但是，在少数地方和个别部门，执行无效、执行不足等现象仍然存在，基层减负政策的承诺与逐个地关注这些关注这些问题。”问题”即是说领导人存在注意力瓶颈。基层减负政策执行问题被纳入“一把手工程”，意味着“一把手”将其有限的“注意力”资源

12、分配至该问题。在官僚制下，下级的行为深受“一把手”高度重视的影响，“一把手”的注意力分配方向影响着下级，“从而将各级官员有限的注意力分配到高层级领导人希望的领域”。与官员注意力分配相伴的是，政治资源的倾斜性使用。这样，“一把手”亲自“抓”能够推动基层减负政策落实。（五）建立专项工作机制高位推动基层减负政策执行牵扯因素多、涉及面广，受影响的目标群体的构成复杂。所以，它不是一“家”之事，而是一项系统工程，需要各方面、各部门积极配合、协同推进。在设科分层的官僚体系中，职能部门化、任务专业化、工作标准化是常态，这极易形成“部门眼界”和“狭隘视域”，从而使部门公务员“患上幽闭恐惧症”。即他们只专注于固定

13、的管辖领域和正式职责，而忽视协调跨越各种不同机构边界的行动。中国行政体系发达、部门林立，“狭隘视域”在个别部门表现得特别明显，国外学者称之为“官僚多元主义和碎片化威权主义”。这个说法尽管带有意识形态偏见，但是也从一个方面表明了烟囱形组织（垂直职能型组织）下联合行动的困难。（一）基层减负政策执行存在的问题1 .运动式执行基层负担过重问题具有顽固性反复性。经过专项整治和严厉打击之后，它会有所好转。但是一遇合适时机，它就会“回潮,基层负担过重的表征之一“文山会海”，过去多次被“重拳出击”，然而“目前文山会海反弹回潮的问题比较突出:事实上，这是通知出台的重要背景。基于这一问题特性，在执行基层减负政策时

14、，需要“抓长”“抓常”，一以贯之地打好“持久战”。当前少数部门采用的运动式执行方式却不符合这个要求。通过政策传达、“一把手”“领衔”进行科层内部动员，通过媒体进行社会动员，通过专项工作机制进行跨部门动员，基层减负迅速成为焦点问题，有限的政策资源也向这一领域汇聚。所以，基层减负政策执行取得了有目共睹的短期效果。但是，随着政府治理重心的转移，执行的强度和力度必然下降，原来被强压的基层负担过重问题可能迅速“复燃”，“按下葫芦浮起瓢”，甚至在新的条件下愈演愈烈。因此，“运动式的治理必然走向无效化成了学界、政界共识二由运动式执行所导致的治理的不可持续和基层负担反弹风险，可能使目标群体产生受挫感，使执行主

15、体产生疲劳症、厌烦症，加大基层负担过重问题的治理难度。尽管基层负担过重问题是客观存在的，但是难以用精确的指标去量化基层负担过重的程度。因为不同部门、不同干部对“负担”的承受程度不同，不同地方基层治理工作的繁简程度各异。在这种情况下，基层减负政策执行应有一定的弹性空间，“一事一治”或“一地一策”，防止机械地设置“硬杠杠”，防止设立脱离工作实际的减负指标。然而，一些地方在执行基层减负政策时，将设立“无会周”“无会月”作为缩减会议比例的重要举措。如果遇到紧急情况，确实需要开会,该如何处理？还有一些地方片面强调对检查督查、考核评比说“不”，而对检查督查、考核评比的替代方式却缺乏规定。一旦取消检查督查、

16、考核评比，就会面临用什么方式获取信息、开展工作的难题。事实上，召开会议、检查督查、考核评比等是推动工作的重要方法，不能以简单化、极端化的观点看待它们。否则，基层减负就会蜕变为“卸包袱”，成为懒政怠政的口实，这与减负增效提质的初衷相悖。2 .象征性执行象征性执行指执行主体用轰轰烈烈走形式、认认真真走过场代替扎实的政策执行，侧重于做执行姿态、搞“花架子”,而忽视政策问题的解决和社会矛盾的化解。在基层减负政策执行过程中，一些地方采用了这种“套路”，以形式主义落实反形式主义，”以文件落实文件，以会议落实会议二结果,基层减负仅停留在嘴上、纸上，而基层负担并没有真减、实降。从短期来看，象征性执行具有一定的积极作用，它能够给目标群体一定的心理和精神慰藉。正如有学者所言，象征性执行尽管事实上不会改变目标群体的状态，但能“使这些群体感受到政府在关怀他们二从“装样子”这个意义上说，象征性执行是一种“政策戏剧现象二但是，象征性执行之所以能发挥作用，关键