关于对基层形式主义生成机理与治理对策的思考.docx

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1、关于对基层形式主义生成机理与治理对策的思考党的十八大以来，党和国家高度重视克服形式主义问题,并将20xx年确定为“基层减负年”。20xx年，在“十四五”开局之年，党中央将基层治理提升到党执政基础和国家安全的高度，提出要“持之以恒纠治形式主义、官僚主义，激发广大党员、干部保持良好精神状态和工作状态J在新时代下,深入剖析基层形式主义的生成机理以及治理对策，对于实现基层治理体系和治理能力现代化意义重大。一、基层形式主义的理论分析框架：委托代理理论委托代理理论从新古典经济学的“经济人”假设出发，核心议题是在信息不对称和利益相左的情境下，委托人如何设计契约以激励代理人。在基层治理中，也存在委托代理关系，

2、如XXX提出的“委托方一管理方一代理方”的三级科层组织结构。因此，委托代理理论与基层形式主义分析具有逻辑上的契合性。其基本假设包括：委托人和代理人之间存在信息不对称和利益冲突问题，这使得代理人既有谋求私利的动机，又有不被委托人发现的可能。因此，在科层组织管理中，委托人必须通过监督、激励等组织手段，加强对代理人的控制以确保其按照自身意志行事。一般来讲，委托代理理论包括以下三个维度：（一）信息控制维度在某种程度上讲，委托代理理论就是关于信息控制的理论，信息在组织间的不对称分布产生各类组织管理问题。信息控制通常体现在两个方面：一是信息不对称，即政策制定者与政策执行者之间信息的不对称性。上下级层级越多

3、，信息不对称程度越深。二是信息模糊性，即不同的组织和个人对相同的信息会作出不同的理解和解释。信息的不对称性和模糊性将导致信息扭曲和失真。（二）利益冲突维度经典委托代理理论趋向于将委托代理关系作简化处理，即单个委托人和代理人关系。随着研究的深入，政治学作了进一步拓展，认为在公共治理领域中存在多重委托代理关系,且多重委托人和代理人之间存在偏好差异、目标冲突和竞争。当前，在治理复杂性和“条块分割”体制背景下，多重委托人、代理人对同一治理目标负责已成为政府运作常态，这也加剧了委托代理的复杂性。首先，多重委托人可能存在“道德风险”，从本部门利益出发要求代理人优先完成其任务目标；其次，多重代理人负责同一治

4、理目标或政治任务，也会导致其合作协同难度增加，弱化其对总体性责任的担当。（三）激励维度组织激励机制诱导或制约组织行为是组织学研究的基本命题，组织可以通过激励机制的设计促使其目标实现。但组织激励必须遵循两个基本原则：一是激励动态性原则，即随着国家治理理念、结构等方面的持续变革以及治理目标的多元化，需要激励制度作出一定的改变和调适；二是激励强度原则，即激励制度的运用必须有一定的限度和范围，一旦超出其组织范围，则可能产生明显的负功能和目标替代问题。二、基层形式主义的生成机理以上三个维度之间相互影响、相互作用，共同构成基层形式主义分析的理论框架，为分析和解释基层形式主义生成问题提供了基础。（一）信息不

5、对称条件下的技术治理异化信息控制既是中国政府治理的核心难题，也是所有组织面临的普遍问题。特别是在资源下乡背景下，上级为了推进各类政策的有效执行，技术治理日益成为行政管理的主要手段。一是考核指标的标准化、数量化。在晋升锦标赛体制下，由于信息掌握不对等，上级为了在排名竞赛中获得优势，倾向于通过“层层加码”将各类抽象化、标准化的考核指标逐级分配、下派给基层，而在问责和能力有限的情况下，基层往往会采取形式化的做法予以应付。虽然指标化、数量化的考核有助于引导基层注意力分配，却无法从根本上解决信息不对等问题，在实践中反而出现技术治理主义趋向，即将繁杂的公共事务简化为一个个“数字二基层往往疲于应付各类表格，

6、忽视了其本应承担的服务民众的实质性工作，出现目标替代问题。二是规则下乡。取消农业税前，国家与乡村的关系主要体现在国家权力对乡村资源的汲取上，村干部的主要任务是协助乡镇完成收粮派款和计划生育等政治任务。为了调动村干部的积极性，乡镇往往会给村干部一定的自由裁量权。取消农业税后，党和国家明确提出建设服务型政府的目标，国家与乡村的关系开始由汲取资源向资源下乡转变。党和国家为规范各类资源使用，大量的规则、程序逐渐下沉到基层,村干部的行政化趋势凸显。主要表现在：一方面，村干部的坐班化、职业化，拥有一定的晋升空间和职业保障；另一方面，村干部管理和绩效考核行政化，借助大量规则下沉，乡村的行政化越来越严重，虽在

7、一定程度上保障了资源合法使用，但也弱化了基层的自主性、积极性，出现了“权威体制与有效治理”的矛盾，使得基层治理形式化、内卷化越来越突出。（二）属地管理与基层政府“权责利”不匹配属地管理强调的是按照一定的程序、标准对辖区内的公共事务进行管理并承担责任，以实现“守土有责”的治理目标。在当前的治理结构中，属地管理与“条块关系”密不可分。改革开放以来，为调动地方政府发展的积极性，开始逐步优化职能设置和权力下放，属地管理由此产生。属地管理既是一种基层行政管理体制，也是基层治理中的责任落实机制。“属地管理”意在特定地域内明确管理主体，明晰主体责任，调动主体积极性，提升特定地域内治理效能。但在现实中出现了“

8、好经念歪”的情况，属地管理被异化为“甩锅避责”的手段，使得治理不堪重负。一是未厘清条块责任就滥用属地管理。基层在面对环保、乡村振兴、信访等复杂治理问题时，一旦出现失误和过错，问责的逻辑前提应该是对条块政府间的责任及其边界进行界定，以确保问责的精准性和科学性。但在实践中，一些地方出于高压问责和履责能力的考虑，借“属地管理”之名，频频与基层签订“责任状”，将责任和任务层层下推，造成基层治理中“责任在下、权力在上”的困局，自己却成为履责的“督察员”，如“一名乡镇党委书记说，从20xx年X月到20xx年X月，其所在的乡镇就领到各类责任状共计XX份，其中有XX项任务是各单位和部门下放的“。属地管理已然成

9、为上级职能部门推脱责任、不愿担当的“挡箭牌在缺乏管理权限、人员、资金的情况下，基层出于担责的考虑，也只能是走走过场，履责流于形式。二是未厘清能力责任就滥用属地管理。按照能力与任务相匹配的原则，基层不应该在执法权限不具备、治理资源受限的情况下承担相应的责任。因此，在“上面千把锤，下面一根钉”的治理格局下，就需要上级在问责基层时审慎考量其所拥有的权力与责任、能力与任务之间的匹配性，以确保问责的权威性、科学性。但在实践中受问责惯性和问责能力等因素限制，上级有时缺乏对基层干部的能力、资源进行深入分析，简单地以属地管理的名义追究属地责任，造成基层干部“不求有功、但求无过”“不出事”的思想泛滥，形式化地应

10、付上级下派的各类工作任务。（三）压力型体制下的超强负激励随着我国经济转轨和改革的深化，党和国家作出“五位一体”总体布局，弱化了经济增长导向的政绩考核，更加综合、均衡的政绩考核成为国家治理的指向。这也意味着基层治理目标更加复杂化、多元化，基层需要在政治、经济、文化、社会、生态等领域积极承担责任，由此基层也越来越多地面临“责任一资源”失衡的压力。一是政治任务“一票否决”存在泛化、滥用的问题。“一票否决”旨在通过刚性的目标责任制，将政绩、荣誉、晋升等与国家或地方的全局性、战略性任务挂钩，以督促基层公职人员围绕特定时期的中心工作积极履职尽责。“一票否决”的指标评价机制在特定时期对于完成上级任务、实现经

11、济发展等的确产生了显著效果。但近年来，一些地方领导为了推进某项工作，随意将一些不具有全局性、长期性的任务设定为“中心任务”，将责任累加下压。致使基层在人员、资金、能力不足的情况下承受巨大压力，甚至出现不惜一切代价掩盖问题、弄虚作假、阳奉阴违、搞“一阵风”式的突击应付等情形，其原因就在于搞“形式主义可以在为官员降低政策执行成本和难度的同时，向上释放自身能干和努力的虚假信号二是上下级政府间的“默会”和“共谋二不切实际的加码加压，并且还将“责任连带”嵌入基层各部门中，从而形成“一荣俱荣、一损俱损”的“政绩共同体:当惩罚压力过大时，基层会运用“拉关系”“走人情”等手段进行高度的组织和动员，上下级一起提

12、供虚假材料或隐藏相关的负面信息。在实践中，上级既是考核主体也是被考核对象，基于考核压力也需要基层配合，往往对基层形式主义采取“睁一只眼闭一只眼”，致使基层有了延续形式主义做法的“勇气”和“胆量”。三、基层形式主义的治理破解基层形式主义困局，既需要通过赋权赋能与优化激励机制，最大限度解决基层形式主义暗含的能力、动力不足等表层问题，也需要抓住基层形式主义的体制性问题，探索基层形式主义治理的对策。（一）构建简约高效的基层治理体制面对基层治理重心下移、规则下沉以及基层治理复杂性的客观现实，构建简约高效的基层治理体制是今后的目标。一是从碎片化治理到整体性治理，不断优化国家权力嵌入基层的限度和边界。首先，

13、应加强部门之间的联动，建立部门联动的常态化机制，全面整合上级各部门下拨到基层的项目、资源；其次，克服当前机构职能交叉、规则重叠所造成的基层任务繁重、形式化严重等问题，提升国家权力下沉农村基层的整体性；最后，通过激活协商、“三治”等制度资源，提高基层治理的积极性、主动性。二是加强政社合作。政府应积极转变职能，通过“外引内育”的方式培育基层新型治理主体，大力鼓励和发展志愿者、社会组织等，推动社会力量参与基层治理，构建起政府、社会、市场等多主体治理格局，以缓解基层治理压力。（二）理顺权责利关系，为基层赋权增能，激发基层干部活力基层形式主义也是基层权责利不对称的产物。为此，一是将责任和资源同步下沉。在

14、社会治理重心下移的背景下,改变基层“属地管理”中“事下人不下，责下权不下”的局面，在层层下沉任务的同时，将相应的资源、人力、权力同步下沉到基层。诸如环境保护、安全检查、公共卫生等专业性高、需要执法权的治理领域，可以探索逐步向基层下放执法权限，从而提升基层治理能力和效能。如，XX市XX区通过明确各方职责、建立共享机制，将XXX项行政执法权下放到乡镇街道，使其成为综合性行政执法机构。这样，既可以解决困扰基层的“权责利”不匹配问题，也可以通过赋权赋能确保基层权力“接得住、用得好”，从而有力地提升了基层治理的能力。二是明确事权准入门槛。为扭转一些地方职能部门随意“甩锅”和基层权责利不匹配问题，应严格落

15、实“谁主管、谁负责”的原则，规范各项任务、责任下沉的标准和门槛,进而激发基层干部队伍落实政策的动力和能力，真正将其注意力集中在为民众服务上。如，XX省濮阳县制定的检查考核“十不准”负面清单，既明确了上级和基层工作的职责范围,也划定了哪些工作不得下沉到基层，这就是基层事权准入、明确权责利关系的有益尝试。三是建立常态化基层治理创新机制，增强条块合力。面对因基层“看得见、管不着”难题而引发的形式主义问题,需要不断加强基层治理创新，增强条块之间协同处理问题的能力。如，北京市的“街乡吹哨、部门报到”的基层治理创新，将赋权赋能与职能下沉有机结合，由属地政府建立执法效果清单，对上级职能部门的报到和执法情况进

16、行考核，既实现了属地管理和属事管理之间的配合，也有效地增强了回应民众需求的能力。（三）优化考核方式，激发基层“敢为、能为”的动力基层形式主义也是压力型体制下超强负激励的无奈之举。为此，一是优化基层考核指标，明确群众满意的考核导向。考核如果只是依据“是否有领导批示”“台账和工作笔记是否全面”，基层必然会深陷做（或编）材料、留痕迹的形式主义“泥潭”中。因此，基层考核指标应将群众满意度纳入其中强化社会性激励，建构有力的荣誉激励机制“如此，既有利于基层从形式主义中解脱出来，也有利于增强基层的公信力。二是运用人工智能、大数据等提升基层考核评价的科学性和系统性。随着现代科技的迅猛发展，人工智能、大数据等正在改变传统的管理方式。就基层考核评价而言，完全可以依据数据之间的关联性，对数据所揭示或反映的干部工作整个过程的合规性、针对性以及工作取得的结果与成效进行历史比较与现实评价，从而弥补传统考核评价方式对干部工作过程缺乏有效掌握的局限性。人工智能、