党的领导与基层有效治理：引领与自主机制的合理配置.docx

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1、党的领导与基层有效治理：引领与自主机制的合理配置摘要）党的领导与基层自治的有机融合关乎中国基层社会治理能否高效有序。当前基层治理可以党的建设为切入点，通过合理配置不同类别党组织功能的方式实现基层社会的有序健康发展。具体来说，乡镇（街道）党委应遵循引领逻辑，既要将权力下放给村（社）党支部，又要对其行为划定界限。村（社）党支部则应遵循自主逻辑，以积极性和创造性充分挖掘并解决人民群众的显性和隐性需求。只有实现两类党组织之间的良性互动，才能构建既充满活力又和谐有序的基层治理格局。（关键词）党的领导；基层治理；党建引领；自主一、问题的提出基层社会的有效治理关系国家发展与人民幸福。作为基层社会的重要组成部

2、分，乡村和社区是党和国家历来关注的重点议题。党的二十大要求，健全基层党组织领导的基层群众自治机制,推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。坚持党的领导与激发基层群众自治活力是新时代推进基层治理的总体要求和基本原则，健全党组织领导的基层群众自治制度是提升基层治理有效性的根本途径。一方面，坚持和完善党的领导有利于保证治理方向的正确稳健，从而实现基层多元治理主体的有效整合（1）O另一方面，激活群众自治有利于挖掘群众需求、盘活治理资源、增强基层内生发展动力。然而，党的领导与基层群众自治并非总是良性互动的关系，二者间的冲突早已引起学术界的关

3、注。有学者指出村委会的选举制度将党支部这一权威结构弱化，村委会常常独立于党支部，甚至有可能与党支部唱反调。（2）与此同时，也存在着选出来的村委会主任没有权，有权的支部书记不需选等情况（3）。尽管目前在全国各地普遍实行了村社“一肩挑”体制，一定程度上解决了村党支部与村委会的不协调问题，但在基层治理中，来自上级的集中与来自基层的自治之间的冲突非但没有缩小，反而呈现出了扩大之势。长此以往，会给基层治理秩序带来负面影响：一方面，自治具有天然的分离倾向，过于强调自治会形成社会风险（4）；另一方面，过于实行高度集中的管理模式，会破坏原来基层自治中的上下沟通渠道（5）。因此，党的领导与基层自治之间的融合发展

4、是当前基层治理的理想状态，也是必然选择。有学者以“社区复合体”为命题展开分析，提出一种权力结构及其运行方式，即社区既非单纯的行政单元，也非社会学意义上的共同体，而是形成了一种党组织领导下的政府组织、社会组织和其他组织的共同合作、以复合形式存在的城市社区复合体6）。总体而言，已有研究揭示了党的领导与基层自治在实践中可能存在的矛盾关系，但对党的领导与基层自治融合发展机制尚未展开详尽论述。从理论上来看，党的领导与基层自治并不存在无法调和的矛盾，与之相反，二者之间可以通过融合发展产生蓬勃活力。本文尝试以党的组织建设为切入口，讨论基层治理场域中党的领导与基层自治的互动逻辑与互动机制，从而回应基层治理中秩

5、序与活力的均衡难题。二、作为场域的“基层”与基层治理共同体基层是国家治理的重要组成部分，是最基本的治理单元，没有基层治理现代化，就没有国家治理现代化。厘清基层的治理环境、治理主体、治理客体以及治理目标，对于提升基层治理能力、推进基层治理现代化至关重要。已有研究多将“基层”视为被治理的对象，如治理基层的环境、治理基层的安全等等。本研究认为，基层自身是多个主体、多种力量按照特定的秩序逻辑共同彝挥作用的场域。换言之，基层不仅指被一定边界物包围的领地，更为重要的是一种有内含力量的、有生气的、有潜力的秩序性社会空间（7）。客观来讲，在基层这一场域中，存在多个治理主体，不同的治理主体有着不同的行为逻辑，发

6、挥着不同的功能。对于基层的有效治理而言，基层社会场域内的各治理要素之间具有内在一致性和共同体性质（8）,构建起多主体间合理有效的治理秩序并形成优势互补的关系，对于打造基层社会治理共同体至关重要。古代中国，“皇权不下县，县下皆自治”的权力格局形成了上下分治的治理体系，在乡村社会内部形成了乡绅自治系统（9）,个人缺乏独立性和理性选择，终以传统家族为主导、以血缘关系为基础构建起社会生活共同体（10）O显然，在新的历史条件下,乡绅自治的基层社会治理已无法适应新的治理需求，构建适应新时代条件的基层社会治理共同体成为国家治理体系现代化亟待解决的问题。从实践来看，当代中国基层这一场域（本文所指的基层皆为“村

7、社”一级）存在村（社）党支部、村（居）委会、村（居）务监督委员会、社会组织、人民群众等多个治理主体和多重治理力量（U）O在这些治理主体中，党支部居于领导地位,发挥着对内与对外两方面的作用。对内需要做好政治建设、组织建设、能力建设，引领农村和社区工作；对外则需要整合治理资源，促进资源合理配置、要素跨界流动，重塑社会治理的公共性和协同性。村（居）民委员会是在党的领导下全面推进基层治理各项工作的自治组织。此外，近年来社会组织在基层治理中发挥着越来越重要的作用，社会组织在开展社会服务工作和社会公益活动时具有志愿性和专业性优势。人民群众既是基层社会的治理主体，又是受益主体，保障基层治理长效性的根本途径就

8、是集中群众的智慧，启发群众的自觉意识，动员群众自觉行动。除此之外，基层治理主体还包括村民会议、村民代表会议、村务监督委员会等制度性主体。对于基层治理而言，关键在于将这些存在于“基层”这一场域中的多元主体有机融合起来，在秩序稳定的前提下产生更高的治理效能。客观来说，基层场域内各治理主体具有异质性身份和功能，有着不同的目标和利益诉求。乡镇（街道）党委、政府则属于场域外的关键主体，但不容忽视的是，这些主体在基层治理中发挥着极为重要的作用。其中，场域外的治理主体更关心治理的全局，注重整体治理的利益平衡和社会的民生福利；而场域内的治理主体更加关心本场域内的群众利益和治理状况，较少关注治理的外溢效应。毋庸

9、置疑，无论是场域内还是场域外治理主体，党组织都居于领导地位。但需要注意的是，乡镇（街道）党委和村（社）党支部遵循的治理逻辑、采用的治理方式、产生的治理效果等都是不同的，这在后文中将会详细论述。只有这两类党组织形成良好的职、责、权划分与互动协调体系，才能更好地整合和引领其他治理主体，从而提升基层治理的有效性。然而，基层场域内与场域外治理主体的关系过于紧密或过于疏离都会导致分工边界不清晰、职责划分不明、权力监督缺位等问题，不利于提升基层治理有效性。正因为不同党组织在治理行动上的分工、分职、分责，才使得治理范围最广、治理人数最多、治理矛盾最密、治理条件最复杂的基层场域既充满治理活力又遵循秩序。三、引

10、领与自主：基层有效治理的核心机制基层强则国家强，基层安则天下安。“强”就需要多元治理主体在基层这个场域积极作为，而“安”则是指总体国家安全观意义上的安全，既包括国家安全、政治安全，也包括社会安宁、人民安心。就权力配置而言，基层治理的“安”需要构建起引领性的约束机制，为基层治理划定行为边界和底线；相应地，基层治理的“强”则需要构建起自主机制，为基层治理供给持续动力；只有同时兼具“强”与“安”，才能保障基层社会长治久安和人民安居乐业，才能实现基层改革、发展与稳定的动态平衡，才能称之为有效的基层治理。从本质上来讲，基层有效治理的关键在于通过公权力的配置对基层治理相关主体进行组织、管理和调控，实现引领

11、与自主的有机结合。自古以来，基层一直是中国国家治理体系中矛盾相对突出和集中的场域之一。对于基层治理而言，安全的重要性毋庸赘言。从理论上看，只有基层治理主体的任何行为都被限定在国家法律、规章、制度的范围内，方可保证基层治理的安全性。换言之,国家法律、制度以及上级组织要为基层治理主体的职能、责任和权力划定边界，以底线原则引领基层治理，这是维持基层治理基本秩序的必要途径。反之，基层权力运行失范将严重损伤人民群众的获得感和认同感。在这其中，基层治理主体违纪违法行为和严重的腐败行为会导致党群关系和政治生态的恶化，从而影响国家治理体系的安全和稳定。在基层，“微腐败”以及权力运行失范对于党的形象以及人民群众

12、的获得感影响最大。因此，需要建立健全基层治理中的引领机制来调适基层治理主体的职能范围与责任事项，匹配相应的权力清单和负面清单，借助治理权力运行过程中基层场域内自我监督与基层场域外上级监督的互动协同，推动基层治理能力提升。与此同时，对于基层治理而言，自主性也十分重要。所谓基层治理自主性，是指基层治理多元主体积极有为地参与基层建设，各主体既有自主行为的空间又有自主行为的动力。因为基层治理直面群众利益、聚焦民生实事，而基层群众的需求呈现出多样化、多层次、多方面的特点，所以要处理的具体事务相对复杂、繁琐和精细。因此，自主性的发挥更有助于挖掘基层群众的显性与隐性需求，从而为其提供更好的公共服务，提升人民

13、群众的幸福感和获得感。当前的基层治理实践仍面临着较为严重的自主性不足和积极性缺失的问题，“形式主义”“官僚主义”和不担当不作为的现象还较为突出，花钱办事”的风气，“等靠要”的态度仍一定程度存在（12）。例如，村（居）委会不能够很好地因地制宜、因事制宜和因人制宜地自主管辖本地事务。又如，虽然社会组织广泛参与到脱贫攻坚、疫情防控等治理实践中，在促进居民参与、提供社区服务、丰富社区文化、化解基层矛盾等方面发挥了积极作用。但社会组织的队伍建设、内部管理、发展质量等方面还有待完善，自主性意识和行为还有待增强。此外，村（居）民议事会、理事会、监督委员会等自治载体还有待完善，村（居）民参与社会治理的组织形式

14、和制度化渠道还不够健全，高成本治理的困境仍未得到完全解决。当然，在基层治理中，既要为公权力的运行设定范围和底线,又要为自主作为留出空间，约束过多就会没有活力；反之，自主性太强则会失去规范性秩序，存在偏离治理总体目标的风险。因此，基层治理需要合理配置引领机制与自主机制。在当前加强党的领导、以党建引领基层治理的大背景下，有效处理乡（镇）党委与村（社）党支部的关系可以成为实现引领与自主平衡的有效路径。四、党组织的行为逻辑与基层有效治理中国的治理体系建设，基础就是基层，“基础不牢，地动山摇”，夯实这个基础，关键就是加强党的领导，就是靠党组织的加强和延伸、创新，把基层工作做好（13）o就基层治理的有效性

15、而言，乡镇（街道）及以上党委和村（社）党支部理应发挥不同的组织功能。只有厘清两类党组织的行为逻辑，在二者之间建立起分工协作机制，实现基层治理中引领与自主的有机结合，才能更好地实现党建引领基层治理。（一）党组织的类型分析如前所述，乡镇（街道）党委和村（社）党支部都是基层治理的直接治理主体，但二者之间却有着截然不同的治理属性，需要在详细区分其职能的基础上进行分类治理，从而提升基层治理效能。中组部公布的中国共产党党内统计公报显示：截至2022年12月31日，全国共有党的各级地方委员会3198个，其中省（区、市）委31个，市（州）委397个，县（市、区、旗）委2770个；党的基层组织506.5万个，其

16、中城市街道党组织9062个，乡镇党组织29619个，社区（居委会）党组织116831个，行政村党组织490041个，机关基层党组织75.6万个，事业单位基层党组织97.7万个，企业基层党组织157.1万个，社会组织基层党组织17.9万个。（14）这些党组织都在党的全面领导和党中央的集中统一领导下运行，但这500多万个党组织显然具有不同的功能。中国共产党在治国理政实践中进行分类治理：针对各级地方党委，制定了中国共产党地方委员会工作条例；针对各级各类党组，制定了中国共产党党组工作条例；针对国有企业、高等学校、农村基层，分别制定了中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）中国共产党普通高等学校基层组织工作条例中国共产党农村基层组织工作条例等。实践中的分类治理呼唤在理论上进行科学划分。从理论上来看，中国共产党500多万个党组织实际上通过对宪法意义上国家权力体系和社会体系的嵌入实现了党的全面领导。那么，依据嵌入的组织类型不同，中国共产党组织实现了从嵌入国家到嵌入社会的连续谱。正如