监察体制改革背景下村干部“微腐败”行为治理：成效与路径.docx

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1、监察体制改革背景下村干部“微腐败行为治理：成效与路径一、问题的提出“反腐败斗争关系民心这个最大的政治，是一场输不起也决不能输的重大政治斗争J1在党的二十大报告中，习近平总书记深刻指出，“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。”2(P69)党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以猛药去病、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气推进反腐败斗争，“打虎”“拍蝇”“猎狐”多管齐下，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。同时坚持系统观念，将一体推进不敢腐、不能腐、不想腐作为反腐败斗争基本方针和新时代全面从严治党重要方略，为坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战提供了根本遵循。党

2、的十八大以来，伴随着国家治理能力的提升，全面从严治党和反腐败斗争不断向基层和小微领域推进。“相对于远在天边的老虎，群众对近在眼前嗡嗡乱飞的蝇贪感受更为真切。”3(P13)他们直接侵害群众切身利益，干扰群众正常生活，影响社会公平公正，并涉及群众衣食住行等方方面面。这种“微腐败”极大地影响人民群众的获得感，挥霍基层群众对党的信任。因此，巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利，基层腐败治理是最后的一公里，也是最关键的一公里，关系到党和国家政治生态，关系到全面从严治党成效。“微腐败”是中国共产党在推动全面从严治党向基层延伸、向纵深发展过程中，持续整治群众身边腐败和不正之风，促进社会公平正义，保障群众合法权益必

3、须直面且亟待解决的重大问题。2016年，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上首次提出“微腐败”，特别强调“微腐败也可能成为大祸害微腐败”作为基层干部利用手中掌握的小微公权力为自己或他人谋取私利进而损害群众切身利益的行为，通常具有以下几个典型特征：其一，主要发生在基层；其二，“微腐败”的主体是基层干部；其三，“微腐败”的客体主要是小微公权力；其四微腐败”的目的是谋取数额相对较小的私利。4(P76)“微腐败”行为虽往往涉案金额不大，但隐蔽性大、顽固性强、反复度高。巨贪与微腐仅仅是程度不同，但性质是一样的，在这个意义上，“微腐败”既非微问题，更不能微处理，而是要上升到党和国家治理体系和治理能力现代

4、化以及全面从严治党向基层延伸、向纵深发展的高度认真加以对待。乡村振兴战略的提出和实施，充分体现了我们党坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。而乡村振兴战略离不开一个特殊群体一一村干部。作为乡村社会治理的领头人，村干部不仅是农民群众的“主心骨”，还是党和政府治国理政方略在乡村社会的“执行人”，他们虽然社会经济地位不高，但却拥有广泛的权力触角。一段时间以来，在广大基层农村，少数村干部在乡村事务管理过程中以权谋私，形成特有的村干部腐败现象。5(P93)党的十八大后的五年中，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人，占同期处分总人数的18.08%o中央纪委国家监委：十八届中

5、央纪委向党的十九大的工作报告，2017年10月29日，https：/27日，https：/近年来，以村(社区)“两委”成员为主体的“微腐败”问题研究受到了广泛的重视，涉及“微腐败”的内涵、特征、表现、危害、生成原因与治理路径等多方面，研究视角主要集中在马克思主义理论、政治学、经济学、公共管理、社会学、法学等领域，研究方法则以规范研究和实证研究为主，取得了一批理论和实践价值均十分丰富的研究成果。本文以国家监察体制改革为背景和切入点，展现监察体制改革在村干部“微腐败”行为治理过程中取得的巨大成效，同时，探讨在全面依法治国与全面从严治党背景下，如何充分发挥国家监察体制深化改革所带来的制度成果，在乡村

6、治理现代化过程中更有效规范村级权力运行，不断完善乡村监督体系，加强乡村党风廉政建设，为新时代乡村振兴战略提供坚强的制度保障。二、监察体制改革健全完善了村干部监督体制机制村干部在我国基层农村，目前村干部群体主要包括本土村干部、大学生村官和驻村干部三类，本文所涉村干部概念仅在狭义上使用，即本土村干部。是区别于国家公务员的一个特殊群体。一方面，他们处于国家行政干部体制之外，不在编、不脱产；另一方面，他们亦官亦民，是党和政府联系村民群众的桥梁和纽带，是乡村治理不可或缺的重要主体，是党在农村地区执政的最基本、最重要依靠力量。6(P14)一般来说，村干部主要包括村党支部(党总支)委员、副书记、书记，村民委

7、员会委员、副主任、主任等，而村会计、出纳、文书、妇女主任乃至村集体经济组织、村务监督组织和其他村级经济社会组织的负责人等在一定情况下也会被纳入村干部的范畴。村干部这一群体的涵摄范围很广，其亦官亦民的特征往往使其具有身份上的复合性。有学者认为村干部具有“国家代理人”与“村民当家人”的双重身份；7(P39)也有学者认为村干部具有作为村“官”的“国家工作人员”和作为村“代理人”的“非国家工作人员”的双重身份。8（PllO）同时，多数村干部还具有农村基层党员或党员干部的身份。概括起来，村干部这一群体至少具有村民代理人、政府代理人和党的基层干部其中的两重或三重身份，需要受到国家法律与党内法规的双重约束。

8、厘清村干部在国家法律体系和党内法规体系中的角色定位，是对村干部“微腐败”行为进行有效治理的前提。（一）监察体制改革前村干部监督机制存在制度性空白国家监察体制改革前，党和国家的反腐败职能由行政监察机关、检察机关以及党的纪律检查机关分别行使，而村干部这一群体由于其身份上的特殊性，无法在分头治理的反腐体制下被完全覆盖，长期游走于党和国家监督体系中的灰色地带。缺乏严密和有效的制度化监督机制，是造成基层农村“微腐败”现象易发多发的重要原因之一。首先，在我国行政监察体系中，村干部这一群体不属于行政监察机关的监督对象。中华人民共和国行政监察法（以下简称行政监察法）规定的监察对象范围包括国家行政机关及其公务员

9、，以及国家行政机关任命的其他人员两大类。中华人民共和国行政监察法（2010年修订）第二条：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。其中公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，中华人民共和国公务员法（2018年修订）第二条。其实施范围包括各级党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及各民主党派和工商联机关等，中华人民共和国公务员法实施方案第二条。村干部不在此范围之内。而“国家行政机关任命的其他人员”则是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的

10、人员，中华人民共和国行政监察法实施条例第二条。村干部显然也不在此列。根据上述规定，村干部不属于行政监察机关的监督对象。其次，在刑事法律体系中，村干部在特定条件下可以成为检察机关的监督对象。国家监察体制改革前，人民检察院拥有对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪等案件的侦查权。中华人民共和国刑事诉讼法（2012）第十八条：贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。从上述三类犯罪的构

11、成要件来分析，村干部是否可以成为犯罪主体需要进行具体分析。一方面，根据中华人民共和国刑法（以下简称刑法）的规定，贪污罪、受贿罪的犯罪主体是国家工作人员，因此村干部能否被视为国家工作人员是检察机关能否对其进行监督的关键。根据刑法第九十三条的规定，国家工作人员的范围被限定在国家机关中从事公务的人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员等几类人员，并同时设置了兜底条款，即其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。根据上述规定，一方面，村干部可以通过“其他依照法律从事公务的人员”这一方式被解释

12、为国家工作人员；另一方面,根据2000年全国人大常委会的立法解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事特定行政管理工作时，全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理;（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理;（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作;（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。属于刑法第九十三条规定的“

13、其他依照法律从事公务的人员”。该立法解释明确了村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时可以成为贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的犯罪主体。因此，在我国刑事法律体系中，村干部只有在特定条件下即“协助人民政府从事特定行政管理工作时”才可以成为检察机关的监督对象。最后，在党的纪律检查体系中，村干部能否成为党的纪律检查机关的监督对象取决于他们是否具有党员身份。中国共产党农村基层组织工作条例出台前，许多村干部包括村委会主任等重要岗位的村民自治组织及村集体经济组织的主要领导由非党员担任，无法受到党纪党规的监督和约束。特别是对于一些非党员村干部的“违规”行为和工作作风等方面的问题，往往会出现“法办够不上，

14、党纪管不着”的局面。村委会作为基层群众性自治组织，乡镇党委无权也无法对其职务直接进行任免，一些村干部从而能够利用其非党员身份，游走在党和政府监督体系中的灰色地带。结合以上分析可以看出，国家监察体制改革前特别是改革开放至党的十八大前，由于村干部尤其是非党员村干部群体身份的特殊性，长期游走在国家监察体系和党的纪律检查体系乃至国家法律体系中的灰色地带，在一定程度上增加了对其腐败的治理难度。同时，腐败的低成本造成村干部腐败行为具有一定的多发性。所谓“低成本”主要包括政治风险相对较低、心理压力相对较小、惩罚力度相对较轻等方面。同时，“微腐败”在一定情况下又是一种低风险、高回报的行为，加之法律法规不够完善

15、、农村基层监督体系缺位等因素，村干部“微腐败”现象多发频发，成为乡村治理中一个必须高度重视并需要迫切解决的主要问题。（二）监察体制改革后村干部被纳入监察机关监督对象和监察职责范畴中华人民共和国监察法（以下简称监察法）的立法目的被集中概括为“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”中华人民共和国监察法第一条。其中，第十五条第五项明确将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察和管辖范围。中华人民共和国监察法实施条例（以下简称实施条例）颁布后，又进一步明确了“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的