明代风宪官举劾制度的发展与流弊.docx

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1、明代P酰官物制度的发展与流弊明代置都察院，辖十三道监察御史。御史每年轮番巡按相应辖区，代天子巡狩，监察百司、体察民情。御史巡按地方，按例要举荐优异官员并纠劾不称职官员，供朝廷参考黜陟，以为钱选的依据；各处巡抚、总督陆续设置后，例兼都察院堂官衔，与巡按并为风宪官，于朝觐考察或升迁交代时，分别举劾辖区内官员。这项制度，可谓之“风宪官举劾”。学界对巡按御史等举劾文官的职权已有一定研究*这方面的成果主要有王世华：略论明代御史巡按制度，历史研究1990年第6期；余兴安：明代巡按御史制度研究，中国史研究1992年第1期；李治安主编：唐宋元明清中央与地方关系研究，南开大学出版社1996年版，第335339页

2、；梁尔铭：论明代巡按御史的考察职权，历史教学2007年第8期。，但对该制度的发展变异及其实施过程中存在的问题，探讨还不够充分；尤其是举劾武官的情况，尚不明了。本文在前人研究基础上，主要探讨风宪官举劾制度的发展与流弊两方面的问题，或对我们进一步认识明代监察与官员考核制度有所裨益。一、风宪官举劾制度的发展巡按御史举劾地方官，始于洪武六年(1373),朝廷令监察御史巡按地方，“察举天下有司官员有无过犯，奏报黜陟”1(卷79,P1444)q到洪武二十六年(1393),明廷定制：”(巡按御史)凡至所在，体知有司等官，守法奉公、廉能昭著者，随即举奏；其奸贪废事、蠹政害民者，究问如律。”2(卷210,P28

3、03)这种派遣“天子耳目”举劾地方官员的做法，其目的主要是为弥补地方文官三年大计的常规考核之不足，及时举荐廉能官员并纠劾不称职官员。该制度产生以后，在负责官员、举劾范围、举劾周期三个方面不断发展，且体制趋于完备。1 .负责举劾的官员陆续增加洪武到宣德时期，负责举劾的官员仅限于巡按御史。永乐年间，巡抚制度开始萌芽，至英宗朝渐成定制。宣德十年(1435)五月，英宗命湖广巡抚吴政、山西巡抚于谦等考察该省所属文官，乃明廷首次授予巡抚官举劾权3(卷5,P97)九月，就有知县李彬受巡抚举荐而获升职3(卷9,P170)。景泰以后，巡抚官“皆授都御史4(卷158耿九畴传)，作为都察院的外差，举劾地方官就成为其

4、一项固定的职权。而总督在设立之初，就是由都察院堂官担任，“属吏有贤劳者辄举荐以励其余，或不职特去其一二”5(卷58两广总督邓廷瓒神道碑)。于是在明中后期，总督、巡抚、巡按等各司举劾职权，使明廷对地方官的监察更加严密。2 .举劾范围不断扩大按洪武二十六年之制，巡按御史举劾的对象仅限于“有司”即府州县文官，布、按“方面官”不在其内。应是明初方面官地位较尊、巡按不便举劾的缘故。随着巡抚的参与，布按二司官也被纳入举劾的范围。宣德十年五月，明廷命各处巡抚考核“南北直隶府州县官及各布政司、按察司堂上官”网(卷5F97),之后一批方面官相继遭到纠劾。到正统九年，英宗正式命布按二司官由“巡按御史一体举劾”网(

5、卷115,P2316).武官被纳入风宪官举劾的范围，经过了一个长期的过程，情况较为复杂。明初戎马俊惚，“委任权力，重在武臣”6(卷3,P31),并不考核武官。洪武六年令巡按御史察举有司官员时，就不包括武职衙门。宣宗即位初，有官员请求考核武官，宣宗以不合祖宗成宪”为由予以驳回7(卷2,P43)o宣德五年(1430),明廷一度命巡按：“各处卫所指挥、千、百户、镇抚有公廉干济能整饬军马者，亦有老幼残疾不能任事者，敕至即用心察访，具实来闻；若有贪婪不才、虐害军士，亦察实具奏。”7(卷63,P1477)但仅此一行，未成定制。到宣德十年(1435),明廷令巡按考核在外都司卫所首领官等文职官员。正统元年(1

6、436)议准：“各处卫所官员，听巡按御史、按察司，照依文职事例，一体考察。”2(卷210,P2808)至此，卫所武官正式被纳入巡按御史举劾的范围，但各省镇营兵、两京京营、漕运武官尚不在其内。镇戍营兵武官由风宪官举劾，始于弘治元年(1438)。该年五月，都御史边铺奏准：“各处参将等官，其职任与布按二司文臣相等，文有考察之例，而武臣不与，故贪暴日纵，欲令巡抚、巡按每于年终各开武臣贤否揭帖，从兵部奏请考察。”8(卷9,P196197)当年底，兵部尚书余子俊又奏准：“大同、宣府两镇分守、守备等官，每一岁终令巡抚、巡按官遍行核实。如兵政修举、操守无失者,奏请旌异；其有废弛者，参奏革去。至于司、总、管队之

7、类，亦因之贤否，为其惩劝。”8(卷21,P498499)后即推广至南北各省镇。天顺至隆庆年间，南北京营、巡捕营、漕运武官等也相继被纳入举劾的范围。天顺八年(1464),明廷差给事中、御史各一员巡察京营上操军士。弘治十一年(1498)令巡视科道官一年一换。嘉靖二十九年(1550)题准：“点视科道仍一年一换，复命之日，举劾大小将领。”2(卷134,P1904)京师巡捕营设立后，与京营武官“俱年终科道举劾”9(卷6)。南京方面，大约在成化时，明廷于南京设置提督操江兼管巡江都御史10(卷101,P1970),弘治以后即照各处督抚例，举劾南京各营及南直隶镇戍武官11(卷2循例举刺武职官员疏)。隆庆三年(

8、1569),明廷照京营事规，在南京各营“添设巡视科道各一员，每年终，将南京各营坐营等官公同南京兵部，从公举劾”。又经南京兵部尚书王遴奏准：“将南京巡逻把(总)、卫总及黄马快等船造拨厂把总，比照三大营事例，每年终一体举劾。Tl1(卷2循例举刺武职官员疏)漕运方面，景泰元年(1450)明廷设总督漕运都御史，隆庆元年(1567)又差监察御史一员僭运2(卷210,P2798),每年待“各运官起纳相继报竣，举贤刺不肖T2(卷2举劾运官疏)o3 .举劾周期趋于固定原则上，风宪官访察所得廉能官员，应及时举荐；奸贪者，随即参劾。但在实际施行中，却较难实现。一方面，巡按御史一般是“北直隶二人，南直隶三人,宣大一

9、人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人”4(卷74职官二),地方广大，所属官员众多，交通、通讯条件落后，访察颇费时日，而总督、巡抚军政事务繁剧，更是难以周知。另一方面，风宪官单本逐一举劾，也会造成文书烦渎，吏部、都察院难于题覆的局面，影响行政效率。到天顺元年(1457),明廷遂令巡按将贪污不法官员“就便孥问”，老疾罢软的“起送吏部”，举荐的官员则在“更替回京之日，指实具奏”2(卷210,P2808)o为解决风宪官难以周知所属官员实情的问题，弘治八年(1495),明廷令布按二司、守巡等道、府州县正官“各访所属官员贤否，开揭帖，送巡抚、巡按”2(卷13,P238),供风宪官稽考。如嘉靖时，四川巡抚王

10、廷相初到任，即移文布按二使及守巡等道曰：将所属自知府以下、知县以上官员贤否，务据其平素律身行政之实，填注考语，或五六人，或十数人，其廉能勤干、守法爱民及政绩卓异者为一类，其贪酷、不谨、衰老、罢软及才力不及者为一类；其间可上可下，善未足举、恶未可退者,不必开送。各查考明白，各另开具揭帖，印封送院，以凭施行。13(浚川公移集卷2访察抚属官贤否)贤否揭帖的送达与抚按稽考皆需时日，巡按只能在回道复命时一并上奏举劾，督抚则是朝觐考察或升迁交代时。如嘉靖初，提督陕西三边军务杨一清举劾疏云：“今当朝觐之年，甄别黜陟，此其时也卷11,P616);万历初，广西巡抚郭应聘疏日：“升任交代，所属有司官员，例应举劾。

11、T5(卷4举劾有司官员疏)巡按御史一般是八月出巡，一年回道；督抚朝觐考察与升迁交代也有相对固定的时间。这样，风宪官举劾在明中后期也就有相应的周期。但是，州县等亲民官若蠹政害民却不能被及时劾罢，危害尤大，嘉靖十九年(1540)重申天顺元年之令：“今后抚按官于六品以下有司贪酷不法者，许径自孥问，不待劾奏J2(卷13,P238)这类官员是风宪官先行拿问，待还朝复命方才上报皇帝。万历会典载，风宪官“所至地方，又有不时论劾，有复命举劾”2(卷13,P241),而嘉靖十一年(1532)令：“抚按官复命，论劾到部，不分考察年分，即与题覆，若考察将近，不必又行不时论劾。”2(卷13,P243)结合前文的论述，

12、可知“不时论劾”与复命举劾应是同一内容，后者是由前者发展而来。此外，风宪官举劾既是朝廷旌表称职官员、参革失职官员的考核制度，也是钱选的基本依据。万历吏部职掌载：“各处抚按举劾方面及有司庶官，抄出到司，除荐举各官移付文选司外，其纠劾各官，俱查历年抚按考语，本部仍加查访，分别应否留用、改调、致仕、闲住为民等项，具本请旨。”16嘉靖二十五年(1546)兵部言：“本部进退将官，悉凭抚按举劾。T7(卷314,P5879)嘉、隆之际的兵部尚书杨博也说：“本部推用将官，在内凭巡视科道年终奏荐，在外凭总督、抚、按循例举劾。T8(卷18覆给事中周世远条陈禁剥削弭乱源二事疏)风宪官举劾的文书是官员升迁降调的依据，

13、因此，明廷对举劾文书的管理也非常重视。吏部设有“揭帖科”(后改为册库)，根据抚按举劾题本抄为揭帖，“其方面、有司、杂职每官各具一单”，归入50余本簿册内，钱选时即“揭查各单Tl6。武官方面，嘉靖八年(1529),经兵科都给事中夏言奏准，令：“兵部按季将两京五府、各营及亲军卫分堂上管事，在外镇守、分守、守备、方面等官，开写履历、贯址、年岁，及曾经举劾考语，开造揭帖二本，每孟月一日，差官送科，次日早朝，掌科官将一本御前奏进，一本留科查考。”2(卷213,P2849)皇帝与吏、兵二科也可以通过该揭帖了解文武官情况，并监督吏部、兵部校选。二、风宪官举劾制度的流弊明代风宪官举劾制度在举廉黜贪、澄清吏治方

14、面发挥的积极作用，前人己有较多论述。但该制度在具体实施过程中也存在很多弊端。1 .举荐有限额，纠劾有指标举劾官员原则上应是不拘额数的，到明中后期，风宪官或碍于情面，或以市私恩，或收受贿赂，往往多荐少劾，继任者为求稳妥，就依照前任之数举劾，明廷只得限以额数。嘉靖十七年(1538)圣旨说：“近时各处抚按官举劾官员贤否，极为泛滥每举不下数十人。卷14议处都御史吴时来荐举太滥疏)朝廷遂加限制，隆庆二年(1568)令：(举荐)方面多不过六七员或三四员，有司多不过七八员或五六员。”2(卷210,P2809)实际还不止此数，据给事中柳佐引述万历十九年(1591)都察院题本日：“万历五年以前，各省荐举有司，就

15、额设数，中各不过五分之一，至六七八九年亦止居四分之一，如一百员中惟拔其尤者，大约二十五人”，神宗令：“今后抚按官荐举，务查照万历九年以前额数。”20(卷18参荐举违例疏)另一方面，明廷规定，“有举无劾”，吏科参出究处2(卷213,P2843),风宪官也只得按往年劾数，以二三名低级官员充数了事。嘉靖时吏部尚书高拱就说：“历年考察调黜官员，多循以往定数大较前后不相上下，以是袭为故常。”21(卷301公考察以励众职疏)风宪官奏疏中偶有提及具体荐额的。如万历三十七年(1575)僭运御史王以宁举劾运官疏，共正荐28员，并称“较之往额，少荐七人”12(卷2举劾运官疏),则漕运武官荐额应为35员。天启时，给

16、事中陈仁锡说：“京营科道荐额不过八十人。”22(车集一京营论)崇祯七年(1634),苏松等处巡按祁彪佳举荐教职日：“合计荐额，向有二十余人。”23(卷16)崇祯八年(1635),应天巡抚张国维举劾武官云：“旧例，荐额二十员。”24(甄别第二疏)然而，抚按也常以各种理由多荐官员。如万历十五年(1587),浙江有司荐额本应为15员，巡抚温纯荐举37员，日：“虽稍浮于额数，然查曾以贤能称职留任者，计二十五人，而新荐止一十二人，视往额亦减五分之一，非敢溢美以市恩者。”25（卷4举劾有司官员以肃吏治疏）天启三年（1623）,陕西巡按刘廷宣言：“抚按举劾俱有额数，切以为举限以额可也，劾亦有额，何哉！”26（卷19