自然灾害后现金援助的适用方向与可行条件：基于积石山地震后快速调研的考察.docx

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1、自然灾害后现金援助的适用方向与可行条件基于积石山地震后快速调研的考察2024年2月目录O概要31灾后现金援助51.l现代人道援助中的现金援助5L2中国的现金援助实践71.3 灾后现金援助的一般原理和实践要点111.4 本报告使用的定义和研究方法152受灾地区概述202.1 受灾区域与类型202.2 民族和家庭212.3 灾后安置状况222.4 地方市场243需求、市场与建议263.1 基本物资需求263.2 大众卫生303.3 易受损人群支持363.4 住房433.5 生计484报告发现554.1 固定性过渡安置期的综合需求554.2 受灾地区对现金援助的认知564.3 本地市场状况574.4

2、 执行风险58封面图：居集镇的村民在以工代赈项目支持下修补因灾损坏的屋顶。O概要在自然灾害发生以后，使用现金、代金券、以工代赈等手法向受灾群众和社区提供资金，是近二十年来逐渐受到重视的方法。围绕这种方法，产生过各种顾虑，也有过许多实证研究。如今，现金援助作为一种国际人道工作中的主流援助方法，也作为政府部门在救灾赈灾、扶贫发展中常用的方法，常与物资发放、社区服务、能力建设活动等并行。甘肃/青海积石山地震发生以来，许多社会组织在考虑如何更加有效地支持恢复重建时，也开始使用现金援助的方法。总体来说，中国社会组织在灾后使用现金援助时，态度较为谨慎,也仍处于摸索方向、积累经验的阶段。本报告旨在探讨积石山

3、地震灾区从过渡安置向恢复重建转化的阶段，由社会组织进行现金援助的适用方向和可行条件，进而为更广泛灾后场景中的现金援助积攒经验。团队通过文献综述、实地调研和专家咨询，综合描述了积石山县和民和县受灾群众在安置阶段的状况和需求，并对受灾地区市场进行了简单调查；基于此分析了受灾群众和干部对现金援助的认知和接受度,提出了在多个领域使用现金援助的建议，以及现金援助方法在执行中需要注意的风险。我们发现，基于积石山地震后地方市场较快的恢复进程，以及当地干部群众对现金补贴和以工代赈形式的熟悉、理解，在这次灾害后开展现金补助、代金券、以工代赈项目，具有良好的基础设施、认知准备和操作环境。在食品和居家用品、生活卫生

4、、儿童和少年、妇女、老龄残障人群及其家庭、住房、生计等多个方面，基于地方市场、经济活动和社会网络开展现金援助，将不仅能让受灾群众获得现金而直接改善生活状况，也能够适当引导和鼓励大家建设更坚固的住房、更有序的社区环境、更和谐的人际关系、更可持续的生计；让受灾群众施行更大的自主性，增进对灾后生活的主导权，提升大家面对恢复重建的精神面貌。我们同时也发现，不应将现金援助项目的目标简单地设定为发放现金，而需要看到在充分的社区沟通基础上，使用合适的现金发放方式，可以帮助被灾害打断的各个社会要素之间的连接重新恢复，也可进一步促进观念、知识、社会关系的改变。我们还发现，现金援助常常不适合单独实施，许多现金援助

5、项目需要与物资与设施配备、技能培训、技术支持、资源链接等援助方法互配互补，从而实现更好的效果。此外，各种现金援助方法都需要有较为充分的前期调研、社区参与与社区沟通，以及规则设计。本报告分为如下章节：第一章对灾害后的现金援助进行概述，简要回顾现代人道援助中现金援助方法主流化的过程，勾连中国国家建设发展进程中多个领域中实践的现金援助，综述灾后现金援助的一般原理和实践要点。在此基础上，对本报告使用的“现金援助”做出定义，陈述研究方法。第二章对本次地震灾害影响的地区进行描述，根据地形和地理区位对受灾地区进行了分类，陈述其多民族状况和家庭状况，概述了调研时期所见的安置区状况，以及当地市场的分布、恢复状况

6、和村民与市场的关系。第三章分领域陈述了受灾群众和社区在调研期间呈现出的需求、需求的供给，并建议了对不同领域需求使用现金援助的适用方向。这一章涉及食品和居家用品，生活卫生，对儿童与少年、妇女、残障者等易受损人群的支持，住房，生计五个领域。第四章总结调研成果，分别简述固定性过渡安置期的需求、受灾群众和干部对现金援助的认知、本地灾后市场状况，以及现金援助项目的执行环境及可能的风险。本报告由北京恒善公益基金会资助，苏州大学红十字国际学院徐诗凌博士主笔，调研和写作支持团队包括：徐诗凌，郑晓，郝南，杨艳武，都海郎，李潇，李卓思，董祎，高致远。报告草稿还融合了范晓雯、谭花、卢玮静、王乐、连芳、李高明慧、韩青

7、、朱秋霞、纪寻、李红的宝贵建议。调研得到了红十字会与红新月会国际联合会东亚地区代表处和亚太区域办公室的技术支持，以及北京平澜公益基金会的一线支持。1灾后现金援助1.l现代人道援助中的现金援助发放现金是一种古老的慈善手段，在现代历史上也常为政府救济和发展援助使用。在二十世纪七八十年代，国际人道援助机构也开始在旱灾和饥荒中发放现金和贷款。不过，人道主义援助领域迟至二十一世纪初仍对这种方法怀有伦理和效果上的疑虑。随着讨论、研究和尝试的逐渐深入，在人道援助中采用现金援助方法逐渐主流化，尤其是2004年底印度洋大海啸过后，越来越多的国际人道机构开始推进和尝试使用现金援助方法。2009年，“现金学习伙伴网

8、络”(CaLPNetWOrk)正式成立，积极开展培训、研讨和支持活动，目前有90多个成员机构，包括地方和国际非政府组织、联合国机构、红十字/红新月运动、捐资机构、学术机构、技术和金融机构等。2011年，环球计划：人道主义宪章与人道救援响应最低标准中的粮食保障和非粮食物资章节中都融入了现金和代金券的方法。在2016年，世界人道主义峰会(WHS)促成了数十个人道捐资机构和执行机构承诺推广使用现金援助方法。同年，机构间常设委员会(IASC)也委托世界银行撰写了人道主义情境中使用现金援助的战略说明|。2018版的环球计划手册进一步将“通过市场提供援助”提升为融入全书所有技术章节行动指引中的方法论，并在

9、手册引言附录中作了专章阐述(中文版19-24页)。同样在2018年，现金学习伙伴网络开始发布全球现金发放状况报告，随后也分别于2020年、2023年发布了追踪报告。近五年来，各个研究机构、智库和知识支持平台也针对在细分领域和具体危机中运用现金援助方法发布了大量的实证研究和指南工具。国际红十字与红新月运动也是现金援助方法的大力推动方。2018年，红十字国际委员会(ICRC)发布了报告武装冲突中的现金援助：红十字国际委员会的经验。红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)承诺到2025年将通过现金和代金券递送50%的人道援助C两个红十字国际组织也委托英国红十字会成立了“现金枢纽”(CashHub)作

10、为国际红十字与红新月运动成员有效高效递送现金援助的学习平台。与这个知识和政策主流化过程并行发展的是全球人道工作中现金援助所占比例的快速上升。以现金援助方法执行的国际人道援助资金在2015年为20亿美元(当年全球国际人道资金的7.8%),2016年即上升至28亿美元(10.3%),主要由世界粮食计划署(WFP)和联合国难民署(UNHCR)大力推动：这两个机构当年分别递送了8.8亿美元和6.88亿美元的现金援助。自1 WorldBank,StrategicNote:CashTransfersinHumanitarianContext,April2016.2017年至2020年，仅国际红十字运动中的

11、国际组织和各国红会就使用现金援助方法为162个国家的2590万人发放了32.6亿瑞郎。022年，全球人道援助中以现金援助方法执行的资金总量已达100亿美元，占全球人道援助资金的20.3%o下图显示了2019-2022年间国际人道援助中以现金和代金券方法执行的情况，可见联合国机构和红十字/红新月组织一直是现金援助的主要推动者和实践者。3该图同时显示了用于现金援助项目的资金量和发放到受人道危机影响的人群手中的数额。MGOACRCMcawfTwwtUNAaVmGOlw图12019-2022年间国际人道援助中的现金和代金券援助数额（单位：十亿美元）。来源；CaLP当前，人道援助领域普遍认为，现金援助是

12、实现人道工作以人为中心的重要手法。“向受灾者发放现金是向最易受损群体提供人道主义援助的一种有效、高效和透明的方式。它确保人们拥有决定自身恢复的自由、尊严和独立性。红十字会与红新月会国际联合会“（人道行动的）行动视角从将援助送入转变为确保民众生活与社会的运行，逐渐改变了人道政策，倾向于优先考虑当地参与方、本地服务与地方经济。受危机影响的民众更受尊重，被视为维持自身生存与恢复重建的主要力量。伴随这一政策趋势，本地采购以及挽救生计和生命也得到更多重视。渐渐地，各方认为现金援助提供了双赢机会：既使援助更加个性化，增强个人自主权，又为更广泛的经济注入了生产资源。”5红十字国际委员会2 CashHub,h

13、ttps:/cash-hub.org/.retrievedon26January2024.5CaLP,TheStateoftheWorldsCash2023.Chapter2:CVAVolumeandGrowth,November2023.4IFRC,https:/www.ifrc.org/our-work/disasters-climate-and-crises/cash-and-voucher-assistance,retrievedon26January2024.,红十字国际委员会，武装冲突中的现金援助，2018年阿富汗地震后的多用途现金援助2023年10月初，阿富汗赫拉特省先后发生4次

14、大地震，造成100o多人死亡，2000多人受伤，IlOOO多人急需人道主义援助。阿富汗红新月会在红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)的支持下，向受地震影响的家庭提供了包括多用途现金援助在内的人道主义援助。2023年第三季度，阿富汗红十字会向2000户家庭提供了每户7500阿富汗尼(约720人民币)，以满足对基本必需品的需求。现金通过金融服务提供商以一次性转账方式提供。在现金分发后，阿富汗红新月会于2023年12月开展了评估监测。共有202名受访者参与了评估，并分享了对现金流程和使用情况的反馈。超过63%的受访者表示收到的现金用于食品需求，18.81%的受访者将现金用于房屋维修，现金的其他用

15、途包括医疗费用、衣服、卫生用品、偿还债务和交通费用等。图2在最初阶段的紧急响应结束后，阿富汗红新月会和IFRC多次前往受灾村庄分发现金、提供心理支持并帮助建造房屋。图片来源：IFRC1.2中国的现金援助实践发放现金在中国同样具有悠久的实践历史，是传统中国社会中各类慈善的重要手法。例如，春秋范蠡赚得巨金后屡次“尽散其财，以分与知友乡党”，游侠多“散财济贫”，北宋范仲淹主持的范氏义庄用租金租米给贫困的族人发放生活补贴，明清盛行的地缘性、行业性的会馆资助学子。灾荒时官府开仓赈米的惯常做法，由于粮食在传统社会中有很强的货币属性，也可看作一种成规模的现金援助。以工代赈也是传统丰富的赈灾方法，在北宋即已成

16、为官府和民间常用的救灾手段，在清代进一步制度化、标准化。民国年间，华洋义赈会则将以工代赈和乡村建设结合在一起。6在解放前革命根据地建设历程和中华人民共和国成立后的国家建设时期，都曾使用票证来供应粮食、布匹和多种生活用品，即是用代金券来干预资源分配。当代中国的社会保障体系中,以养老金、低保、特困、临时救助、农村五保供养等名目进行的现金转移支付是重要的再分配手段。为鼓励和引导农业生产，国家对农民和农业合作社实施多种资金补贴政策，结合税收、金融、流通、技术人才等政策，实现综合的效果。在现当代国家扶贫开发、脱贫攻坚和乡村振兴的过程中，以工代赈理论、政策和实践也得到新的发展，凝结体现在国家发改委于2023年发布的国家以工