检察机关不起诉案件依法移送有关主管机关处理工作情况分析报告.docx

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1、检察机关不起诉案件依法移送有关主管机关处理工作情况分析报告为贯彻落实中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见、最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。市检察院对全市检察机关2022年不起诉案件依法移送有关主管机关处理的工作情况，通过线上抽查、书面调研等方式进行了调研分析，现将情况报告如下：一、工作基本情况（一）不起诉案件依法移送有关主管机关处理的比率不断增大2022年1月至12月，全市检察机关共作出不起诉决定件2人，对被不起诉人依法移送有关主管机关处理f人，占作出不起诉决定

2、人数的2.3%,相比2021年有较大提升。从每个月的情况看，承办人员对该项工作的重视程度不断增强，全年不起诉移送率呈上升趋势（如图示）。但是从整体情况看，9月、10月、12月下滑幅度较大较大，整体在全省仍处于较低的水平。不起诉移送率2345678910H12坐标物标题6 5 4sJO O oo.0 OO.12:军卑涮（三）各地工作开展不平衡，首尾差距较大影响全市整体水平。从2022年各地情况看，不起诉移送率较高的是丰城市46.9%,较低的是袁州区7.2%,相差39.7个百分点（如图示）。特别是df、f、ff不起诉案件数量较大，不起诉移送率较低，对全市整体水平影响较大。（三）法定不起诉和相对不起

3、诉移送较多，对存疑不起诉和附条件不起诉研究较少。法定不起诉后移送6人，占法定不起诉人数的10%;相对不起诉后移送600人,占相对不起诉人数的21.4%；存疑不起诉后移送4人，占存疑不起诉人数的2.7%,附条件不起诉后移送。人。（四）不起诉案件占比较多的部分罪名，移送有关主管机关比例较低。2022年不起诉案件涉及罪名占比较大的案件中，盗窃、交通肇事、故意伤害等移送率较高，但交通肇事、偷越国边境、帮助信息化网络犯罪活动等移送率较低。有的违法行为所侵犯的客体有明确的的行业主管部门，但移送率却比较低，如非法占用农用地12.5%、污染环境9.5%,需要重点加强。（存在困难在第二部分阐述）（五）前三季度有

4、关主管机关回复不及时较多，第四季度回复率大幅度提高。2022年前三季度不起诉移送227人，有关主管机关回复并采纳161人，回复率70.9%。第三季度重点对回复情况进行督导，回复率有较大提高，全年不起诉移送610人,有关主管机关回复并采纳596人，回复率97.7%,逾期未回复14人。逾期未回复的原因主要包括：一是主管机关内部对是否有依据进行行政处罚存在分歧意见。二是检察机关跟踪督促不及时，部分行政机关对检察意见不够重视；三是检察机关制发意见不规范，未明确相关回复时限及要求（如海盗窃）。各地不起诉移送采纳率见下表：（六）检察机关对逾期未回复及无正当理由不作处理的案件未开展监督。最高检关于推进刑事司

5、法与行政执法衔接工作办法规定，“有关主管机关在要求的期限内不回复或无正当理由不做处理的，经检察长决定，检察机关可以将有关情况书面通报同级司法行政机关，或者提请上级检察机关通报其上级机关。必要时可以报告同级党委和人民代表大会常务委员会。”从宜春的实际情况看，对这方面的探索研究较好，未形成有效的工作机制。二、存在的问题困难及不足（一）存在的具体问题及处理意见1 .司法机关和行政机关衔接的问题。存在问题：行政处罚法第8条的规定，“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚J据此，有的行政机关认为其只对一般违法行为有处罚权，一旦构成犯罪就应当交给司法机关处理。检察机关作出相对不

6、起诉意味着对其违法行为已评价完，再回转回行政机关违反“一事不二罚”原则。法律已经做出禁止，所以不应当再已送回行政机关。建议：行政处罚法第8条的规定，主旨在于约束行政机关，不得滥用行政处罚权力。违法行为人是否构成犯罪应当由司法机关判断。行政处罚法第27条规定，违法行为涉嫌犯罪的（2021修订时将“构成”改成“涉嫌”,体现了是否构成犯罪由司法机关判断），行政机关应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或免于刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关（增加司法机关向行政机关的移送规定）。同时根据刑诉法第12条，未经人民法院依法判决，对任何人不得确

7、定有罪。公安部公安机关办理犯罪记录查询工作规定第2条，除人民法院生效裁判文书确认有罪外，其他情况均应当视为无罪人民检察院做出不起诉决定属于无犯罪记录人员。检察机关对违法行为人作出相对不起诉后不会留有犯罪记录，不会影响行为人的生活、就业等，实质上未受到任何刑事处罚，所以不会违反“一事不二罚”原则。承办人要对2021年修订的行政处罚法深入学习，加强与行政机关在法律适用上的沟通，在达成共识的情况下及时以文件形式予以明确。2 .关于行政处罚办案时效的问题存在问题：行政处罚法36条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，涉及公民健康安全，金融安全且有危害后果的上述期限可以延长至5年。治安管理

8、处罚法22条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。对超出行政法规定时限的案件，检察机关做出不起诉决定后，是否从要移送行政机关处罚？行政处罚法第60条规定，自行政处罚案件立案之日90日内做出行政处罚决定。一般案件经过行政机关，公安机关，检察机关后，作出不起诉决定后远远超出了90日，据此有的行政机关认为违反相关规定。建议：根据刑法和刑事诉讼法的规定来看，不起诉后给予行政处罚是刑事处罚的替代和自然延续，应当不受行政法时效的限制。但行政处罚法、治安管理处罚法已经明确了具体的时限，不能以逻辑推理代替具体的规则，且刑法、行政处罚法、治安管理处罚法处于同一位阶，建议对超出行政法规定

9、时限的案件不再移送行政机关处罚。行政处罚法60条的规定主要是督促行政机关尽快做出决定，让当事人的权利尽快恢复稳定的状态。根据刑事优先的原则，案件进入司法程序后，行政程序应当暂停,待刑事程序结束再视情况进入行政程序。环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法第十六条也明确涉嫌犯罪案件的移送办理期间,不计入行政处罚期限，在办案中可以参照该规定执行。3 .没收违法所得程序存在问题：根据刑法第64条规定，犯罪分子违法所得一切财物应当予以追缴或责令退赔，而刑诉法177条规定,对不起诉人需要没收违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关机关处理，如果案件已经超过行政处罚的期限,是否还可以建议没收违法所得？

10、实践中，公安机关移送扣押财物只有目录清单，在不起诉后，公安机关直接将扣押财物上缴国库，而主管行政机关无法对其实施没收违法所得的处罚。建议：根据刑法第34条，没收违法所得并不属于刑罚的种类，只是对涉案财物处置的规定，对于免于刑事处罚并不影响没收违法所得。但不起诉后没有法院判决，没收违法缺乏程序依据。而根据行政处罚法第9条规定，没收违法所得属于行政处罚的一种，同样适用于两年的办案实效，如果超出两年的办案实效，也不适宜于移送行政主管机关。根据刑诉法和刑事诉讼规则，对被不起诉人检察机关无权直接处置相关财物，应当移送相关主管机关。公安机关办理刑事案件程序规定293条规定，人民检察院作出不起诉决定的，除依

11、法转为行政案件办理外，应当根据人民检察院的接触查封的书面通知及时解除查封，人民检察院提出没收违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，公安机关应当及时反馈检察机关。人民检察院提出没收违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，应当及时将结果反馈人民检察院。公安机关办理行政案件程序规定172条，作出不予行政处罚的（即使不予行政处罚，也应当没收无法所得），有违法所得的应当予以追缴或收缴。行政处罚法第28条，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收，（如果是违禁物怎么办？）不能单独提请法院没收，也不能移送行政机关4 .刑事和解不起诉后移送行政机关“必要性”理解有分歧存在问题：故意伤害、寻衅滋事罪

12、中，刑事和解后不起诉占比例较大，部分承办人员（含公安、检察）认为，从维护社会和谐稳定的原则出发，不适宜再给予行政处罚。建议：故意伤害他人，不仅侵犯了受害人的权益，同时也侵害了社会管理秩序，对整个社会规则造成负面影响。如果仅因为刑事和解、承担了民事赔偿责任就对这种违法行为不予处罚，会侵犯社会法益。最高人民检察院关于规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策依法办理不起诉案件若干问题的解答对轻伤害案件被不起诉人是否移送给予行政处罚明确了“对于轻伤害等案件的被不起诉人，如果在不起诉前应经被刑事拘留、逮捕的，或者当事人双双已和解并承担了民事赔偿则责任的，做出不起诉决定后，一般不再提出行政拘留的检察意见J虽然强调

13、了必要刑原则，但又限定在“不再提出行政拘留”的检察意见。对于轻伤害案件刑事和解后不起诉后是否需要移送行政机关处罚，应当根据案件的起因、被不起诉人的态度、伤害的程度等综合考虑，并提出恰当的行政处罚意见，不能“一刀切”一概不予移送。同时认罪认罚后作出不起诉决定，对“罚”并无具体体现，在与被不起诉人协商和签署具结书时应当对不起诉后可能面临的行政处罚进行说明。5 .危险驾驶罪和交通肇事罪行政处罚依据不足存在问题：醉驾案件不起诉后，形成“刑行”倒挂的现象，是否还可以适用拘留、罚款等行政处罚措施，目前没有具体的法律规定，只能依据道路交通安全法吊销其驾驶证。而公安机关在移送之前一般已经吊销了被不起诉人的驾驶

14、证，检察机关作出不起诉后再移送公安机关已无必要。交通肇事后交警部门根据道路交通事故处理程序规定第82条，对发生交通事故构成犯罪的应在法院判决后作出吊销机动车驾驶证之规定，由于不起诉案件无人民法院判决无法作出吊销驾驶证的行政处罚。建议：不起诉案件中醉酒驾驶占据较大比例，且“开U行”倒挂现象影响法律的公正性，但受现行法律规定的限制，各地目前对这一问题均处于探索阶段。2020年11月最高检发布的醉驾相关案例中，行政处罚手段仅限于吊销驾驶证，但鼓励各地进行探索和研究。公安部关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见第11条明确，对醉酒驾驶机动车犯罪，在案件移送人民检察院审查起诉前，依法吊销犯罪嫌

15、疑人的机动车驾驶证。对检察机关决定不起诉或者法院判决无罪但醉酒驾驶机动车事实清楚，证据确实、充分的，应当依法给予行政处罚。由此看在该问题上检察机关和公安机关没有分歧，在具体的操作上应加强沟通协调，共同进行探索。交通肇事案件，检察机关作出相对不起诉后，根据“不经法院判决，不得认定任何人有罪”的原则，对被不起诉人按照不构成犯罪，依据道路交通安全法等作出罚款的行政处罚。在提出检查意见时，除清楚的阐述事实经过、作出行对不起诉的理由，对于应当进行行政处罚的原因和依据进行阐述。6 .移送处罚机关不明确存在问题：移送的行政机关不明确，如职务侵占罪，没有具体的移送机关和处罚标准；违法犯罪行为不同行政机关均有管

16、辖权。如掩饰隐瞒犯罪所得中，收购野生保护动物，依据野生动物保护法，野生动物保护主管部门和市场监督部门可以进行行政处罚，公安机关依据治安管理处罚法，收购国家禁止收购的物品建议：职务侵占罪的核心是通过欺骗、窃取等方式将公私财物占位己有，治安管理处罚法第三节侵犯财产权利49条明确了盗窃诈骗公私财物的处罚规定，可据此对职务侵占行为进行处罚。基于司法程序的严谨性，区分不同情形将非法占有公私财物分为多个罪名，但是不能因此混淆刑事犯罪的构成条件和行政违法构成条件的认定，刑法规定的罪名和行政处罚法上的违法行为不可能一一对应。对于多个部门都有行政处罚的权的，应当通过协商确定移送的对象，同时要深入研究非政法规的立法本意，及主要违法行为所适用的具体行政法，然后确定移送对象。7、证据不足不起诉是否要移